来源：8月22日之江策公众号  作者：何义珠、李露芳、刘克勤 

编者按：为了深入学习贯彻党的二十届三中全会精神的基本要义和精神实质，“之江策”理论传播平台开设“学习贯彻党的二十届三中全会精神”专栏，刊登广大社科学者研究成果。今日推出《党的二十届三中全会全面深化改革完善城乡融合发展机制的逻辑进路》。

党的二十届三中全会聚焦中国式现代化主题，对进一步全面深化改革作出战略部署，将“完善城乡融合发展体制机制”作为进一步全面深化改革的重要任务之一[1]。推进城乡融合发展是中国式现代化的重要内容，对于优化城乡资源配置、破解城乡发展不平衡、实现全体人民共同富裕等具有至关重要的意义。结合当前和今后一段时期我国城乡融合发展的任务来看，完善城乡融合发展机制必须加强党的领导，完善城乡融合发展制度体系；实现城乡要素自由流动，加快城乡产业融合的速度；着力构建“对称互惠共生”城乡共治模式，全面提升乡村现代化治理水平。

01全面深化改革完善城乡融合发展机制的理论逻辑

（一）城乡融合发展需要体现系统性的要求

城乡融合是一个复杂的工程，涉及经济、社会、文化、生态等多个领域，关乎人口、土地、资金、技术等生产要素。正如系统论所揭示的，城乡融合是一个由城乡交互作用而形成的多要素和多层次的复杂且开放的系统，系统内经济、社会、人口、环境、空间等子系统的协调有序发展即为城乡融合[2][3]。也就是说，在城乡融合发展系统中，城乡要素的流动、产业的融合、空间的合理布局以及治理的协同等结构要素相互作用，共同决定着城乡融合发展的功能和水平。因此，要实现城乡融合发展，就必须优化城乡融合的系统结构，提高其系统功能，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。  

（二）城乡融合发展需要以整体性改革解决结构性矛盾

城乡二元结构是导致城乡发展不平衡、不协调的根本原因，这种结构性矛盾不仅体现在经济领域，还辐射到户籍、教育、医疗、社会保障和公共服务等方面。

解决这个结构性矛盾，需要进行整体性改革，要求从系统的全局出发，对城乡融合发展的各个方面进行统筹规划和协同推进，打破城乡分割的体制机制障碍，促进城乡之间的资源共享、优势互补和协同发展。例如，通过深化户籍制度改革，打破城乡户籍壁垒，构造全新的工农关系，促进城乡人才的自由流动；通过完善城乡土地制度，促进土地资源的合理配置和高效利用；通过加强城乡基础设施建设和城乡产业融合发展制度，形成城乡产业融合的互动和协同效应，提高城乡互联互通水平；通过城乡公共服务的一体化建设，提高教育、医疗、社会保障服务等对农村人口的可及性。

（三）城乡融合发展需要渐进性改革解决派生性矛盾

在城乡融合这个动态发展的过程中，常常伴随着旧问题的解决与新问题的衍生，即派生性矛盾的产生。为有效应对这些派生性矛盾，就需要实施一种渐进性的改革策略，避免急于求成和一刀切的做法。例如，在推进农村土地制度改革时，要充分考虑农民财产权益，处理好土地流转与农村经济发展、农民收入与乡村振兴的关系，避免出现农民被动失地、农民土地承包经营权不受保障等问题；在推进城乡基本公共服务均等化时，应基于财政实力的合理考量，紧密结合各乡村的实际发展水平和居民的真实需求，实施有重点、有针对性的精准供给策略，从而规避城乡基本公共服务短期内重复建设、与农民实际需求脱节等问题。

02全面深化改革完善城乡融合发展机制的现实困境

（一）制度体系不完善制约城乡融合发展的整体推进

当前，全面深化改革的顶层设计在城乡融合发展制度体系方面存在诸多亟待解决的问题。一是制度设计缺乏系统性和整体性，对城乡融合发展的实际痛点、堵点、难点问题梳理不全面、总体规划不完善。例如，在户籍制度改革方面，城乡统一户籍制度尚未完全建立，仍存在一些限制人口自由流动的因素；在土地制度改革方面，城乡统一建设用地市场尚未完全形成，在土地承包经营权入股、农村建设用地入市等实际操作上仍面临诸多限制[4]。二是城乡利益格局复杂，打破利益藩篱、兼顾各方利益面临诸多挑战。计划经济条件下形成的城乡利益格局存在一定程度的分化，失衡困境并未得到根本改善[5]。特别是在城市资本下乡的过程中，受限于共建共治共享的机制没有完全理顺，投资者和乡村本地居民在投资相关利益分配上还是存在较多冲突[6][7]。三是制度规划缺乏协同性。虽然党的十九大报告明确了城乡融合发展与农民工市民化、户籍制度、土地制度、住房政策等协同改革的意向[8]，但由于城乡规划建设和公共服务短时期内统一衔接难度大，土地碎片化、政策执行偏差、土地流转障碍、小农思想意识、法律和制度设计缺陷、农村集体建设用地入市难等问题，影响了政策制度的协同性与综合性效应。例如，城乡基本公共服务在资源配置、软硬件协调和服务水平等方面存在较大差距，制度的协同性和整体性优势难以得到彰显。

（二）城乡要素流动不畅制约城乡协同联动发展

当前，我国城乡要素流动在整体性和协同性方面存在显著短板，这直接导致要素配置效率低下，极大影响了城乡融合发展的进程。一方面，城乡人口流动与土地流转之间的失衡问题日益凸显，已成为制约城乡融合发展的关键瓶颈。大量农村剩余劳动力涌入城市，寻求更好的就业机会和生活环境，然而，土地流转市场的却显得相对滞后。这种不同步的现象导致了农村土地资源的闲置与浪费，不仅阻碍了农业的规模化经营和现代化转型，还使得农村劳动力在转移过程中，其土地承包经营权、宅基地使用权等合法权益无法得到充分保障，这无疑进一步加大了城乡融合的难度。另一方面，城乡之间在公共服务供给和治理标准上存在明显差距，城市地区通常能够享受到更优质、高效的教育、医疗、文化等公共服务，而乡村地区在这方面则相对薄弱，这严重影响了城乡的协同联动发展。

（三）城乡共治创新不足制约城乡有序发展

实现城乡要素双向流动和加快城乡高质量融合发展，创新城乡共治模式是必然之选。然而，当前我国城乡共治创新明显不足，这在一定程度上制约了城乡的有序发展。主要表现在以下三个方面：一是管理体制缺乏灵活性。城市治理与乡村治理在治理架构上存在较大差异，导致政策执行难以协同、资源分配均衡性不足等。二是治理主体单一。乡村治理主体主要包括乡镇政府、村自治组织（村委会、农村合作经济组织、其他各类“草根组织”等）、社会组织、外来企业和村民等[9][10]。但在具体实践中，乡镇多以政府为单一治理主体，忽视了企业、社会组织和村民等多元主体的参与，难以满足城乡融合发展中不同利益群体日益多样化的发展诉求。三是治理手段落后。在信息技术和数字经济快速发展的当下，很多乡镇仍依赖传统的治理方式，信息化程度低，大数据、人工智能等新技术的应用十分有限，在城乡共治方面就出现了数字鸿沟。

03全面深化改革完善城乡融合发展机制的实践路径

（一）加强党的领导，完善城乡融合发展制度体系

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，要“提高党对进一步全面深化改革、推进中国式现代化的领导水平”，并强调了“坚持党中央对进一步全面深化改革的集中统一领导”[1]。可见，在城乡融合的进程中，坚持党的领导至关重要。一方面，党要发挥统筹规划的引领作用，从宏观层面制定城乡融合的总体战略和长远规划，确保发展方向的正确性和科学性；另一方面，各级党委（党组）要深入研究城乡发展的现状和问题，找准制约融合的关键因素，从微观层面提出更具针对性、更详细的政策举措，尤其要着力破除长期存在的城乡二元结构的制度障碍。例如，通过构建城乡统一的户籍制度，让城乡人才的流动更为自由、通畅；构建科学、合理的土地管理制度，助推土地资源向村民财产性收益的有效转化；健全社会保障制度，使城乡居民在教育、养老、医疗、就业等领域逐步实现共享同等优质且均衡的公共服务。

（二）实现城乡要素双向自由流动，加快城乡产业融合的速度

促进城乡要素自由流动是解决城乡融合发展层次性矛盾的关键。要加强城乡产业融合发展，应打破城乡要素流动的障碍，建立健全城乡要素平等交换、双向流动的机制。一方面，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，形成综合性的政策制度支持体系。这包括深化农村土地制度改革，建立城乡一体化建设用地市场；加大对农村基础设施、乡村产业发展等领域的金融支持，提供多样化的普惠型金融产品和服务；强化落实《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，构建劳动力与人才“社会性流动”的体制机制，消除人才在城乡间流动的障碍。另一方面，要以数字技术加速城乡产业融合的速度。通过要素的集聚、技术的渗透和机制的创新，推进农业产业链整合和价值链提升，培育农村发展的新业态和新动能，以有效促进城乡产业融合。

（三）着力构建“对称互惠共生”的城乡共治模式，全面提升乡村现代化治理水平

通过资源要素在城乡之间的对流、生产生活方式的相互渗透、城乡发展的一体化以及以共同富裕为目标的引领，实现城乡之间平等、互利、共同发展的“对称互惠共生”的城乡共治模式[11]，可以打破城乡壁垒，促进资源的平等流动和优势互补。可见，构建“对称互惠共生”的城乡共治模式是实现乡村现代化治理的关键。这需从以下三个方面着手：一要加强城乡基础设施的互联互通，大力推进教育、医疗等公共服务的均衡配置，确保乡村居民能够享受到与城市居民同等质量和效能的公共资源，实现城乡基本公共服务的均等化；二要充分挖掘和发挥乡村独特的特色资源优势，发展特色农业和乡村旅游等产业，实现城乡资源的互补与共享；三要建立健全城乡之间的产业协同发展机制，引导城市产业向乡村延伸，促进乡村特色产业融入城市产业集群，促成城乡产业链的深度融合，进而推动城乡经济的协同发展。

参考文献

[1] 中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定[N].人民日报，2024-07-22(1).

[2]刘彦随.中国新时代城乡融合与乡村振兴[J].地理学报, 2018, 73(4):637-650.

[3] 段锴丰等.长三角地区城乡融合发展动力机制的系统动力学仿真[J].地理科学进展,2024,43(07):1320-1336.

[4]刘俊,杨森.论农村股份合作社的财产权结构与法律完善[J].农业经济,2017,(09):62-64.

[5]周慧,方城钧.城乡融合发展的科学内涵与内在逻辑[J].财贸研究,2023,34(09):17-23.

[6]刘合光. 城乡融合发展的进展、障碍与突破口 [J]. 人民论坛, 2022, (01): 46-49.

[7]陈磊,姜海,田双清. 县域城乡融合发展与农村土地制度改革：理论逻辑与实现路径 [J]. 中国土地科学, 2022, 36 (09): 20-28.

[8] 杜巍,车蕾.新型城镇化背景下农民工居住意愿与购房能力现状分析[J].当代经济管理,2019,41(08):34-43.

[9] 孙经纬,王建华.干部下乡：第一书记助力乡村治理的实践书写[J].学习与实践,2024,(06):40-50.

[10]全嘉琪,葛幼松,李佩叶.村民主体视角的乡村治理绩效评价研究——以江宁区三代美丽乡村为例[J].现代城市研究,2024,(03):72-79.

[11] 张梦涛等. 我国城乡关系演变脉络与治理逻辑 [J]. 开发研究, 2021, (05): 32-39.

作者简介

何义珠，丽水学院副教授，硕士生导师，丽水市政协应用型智库特聘专家，中国(丽水)两山研究院兼职研究员。主要研究方向：城乡融合、公共文化服务等。

李露芳，副研究馆员，浙江中医药大学图书馆副馆长，浙江省高等学校图工委发展战略专委会副主任。主要研究方向：公共文化服务等。

刘克勤，研究员，硕士生导师，浙江省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心首批研究员，省社科重点新型智库中国（丽水）两山研究院院长。主要研究方向：生态经济等