来源：公众号生态产品价值实现理论与实践

本文发表在《Ecosystem Health and Sustainability》，2020年，第一作者为中国科学院生态环境科学研究中心、中国科学院大学高晓龙，通讯作者为中国科学院生态环境科学研究中心欧阳志云。

基于市场的生态系统服务工具：丽水市框架和案例研究

摘要

通过利益相关者行为的政策干预，可以实现生态系统服务的有效供给和居民福祉的改善。近年来，基于市场的工具（MBIs）已经成为全球众多相关政策中的焦点。为了将理论与实践相结合，解决生态系统服务产权不明晰的关键问题，本研究设计了一套MBIs的框架。首先，能够创造市场的产权必须是明确界定、可核实、可转让、可执行，同时具有政策连续性。然后，在案例设计中需要考虑MBIs的四个关键特征，也就是生态系统服务、利益相关者、交易机制和保障机制。丽水市生态公益林权质押融资是我国当前市场化运作的典型案例，是对生态补偿政策的补充和完善。在明确产权的基础上，丽水市实现了生态补偿和信贷创造的结合。这项围绕市场机制的理论和实践分析对于解决市场失灵、提升环境服务具有参考价值，但案例的设计仍存在难以量化、缺乏与生态系统服务的直接相关性等问题。

01引言

快速的城市化和自然资源消耗使中国面临重大的生态威胁，但是生态系统服务没有在市场中得以显著体现。这是因为市场没有促使利益相关者以可持续的方式使用和管理自然资源，导致当前市场对于提升生态系统服务供给失灵。实质上自然资本的退化是市场失调导致的，理想的结果应该是通过市场来解决，即将自然资本生产的保护成本内部化，将其转移给消费者或其他受益者。

基于市场的工具（MBIs）作为一种综合机制，以向生态系统服务供给者提供实际经济激励的方式将生态系统服务的外部性内部化。国内外学者对于MBIs的概念、模型、分类以及不同应用开展了广泛研究，但是现有研究理论与实践存在脱节，试点案例往往与提出的理论模型不一致。本研究尝试解析一种机制的内部逻辑，以及该机制发挥作用的前提条件，将研究重点放在MBIs的框架上，主要包括标准和关键特征。

产权的界定是解决市场失灵的重要突破口。在MBIs的框架下，本研究基于丽水市生态公益林权质押融资的试点案例总结了基于产权的市场创造的5个标准和案例设计的4个关键特征。这个试点案例是当前中国市场化的一个缩影，整合了生态补偿和信贷创造，弥补了原有生态补偿的不足，是“政府+市场”路径下推动生态产品价值实现的有益探索。

02市场机制的作用

市场机制是生态系统发挥作用的重要潜在机制，一方面，有效市场通过价格机制揭示某种产品相对其他产品或服务的必要性或稀缺性；另一方面，由价格传递的市场信号为潜在的生产者提供了激励，他们也借此机会了解生态系统相对于其他产出的价值。

从狭义上讲，市场是指买卖双方的自愿交换。除了保障生活必需品的流通，市场还可以作为奖励土地所有者对生态系统服务贡献的机制。这种市场在国际社会上普遍被称为“生态系统服务市场”“生态系统服务付费（PES）”“基于市场的工具（MBIs）等。其中MBIs被认为是主流的市场工具，因为它涵盖了自然资本环境下市场政策的广泛应用，例如PES、污染税、交易许可证、生态认证等。不同于“真正的市场”，MBIs的创建是为了提升服务或实现保护。

生态系统服务的MBIs并不适用于解决所有的环境问题，而是针对特定问题施用的有效工具。生态系统管理存在外部性，需要MBIs通过政策激励实现外部性内部化，以促进生态系统服务供给。产权界定不清晰是市场创造需要解决的关键问题。这也符合科斯定理对资源配置中产权界定的要求。

03基于市场工具的框架

MBIs的框架是为了解决原有理论的模糊性和理论与实践的脱钩问题，通过市场工具为生态系统服务价值的实现提供系统的解决方案。本研究与此前研究的不同在于将产权作为创建MBIs的基础，并强调了MBIs与生态系统服务之间的联系。为了增强该框架的实用性，本研究吸收了现有案例的经验，并回答了研究人员所关切的生态系统服务、持有者、交易机制、额外性及挑战等关键问题。

（1）创造市场的关键标准

生态系统服务在政策干预方面积累的有限经验表明，迫切需要构建创新工具来应对市场失调。从本质上讲，市场建设通过政策工具解决了威胁市场存在的一个原因，即所有权无法界定和执行。因此，建立新市场被证明是一项有效的政策工具，可以用来满足特定的条件（表1）。

标准1是产权必须明确界定。市场创建要解决的主要问题是界定产权的性质和范围，以保证产权的排他性。与其他国家不同的是，中国的土地所有权属于国家或集体所有。农民有土地承包权和经营权可以在允许的范围内进行交易。因此，需要一个明确界定产权的制度来进行监管。登记是明晰产权的重要途径，明确产权的属性、数量、权利人信息、有效期限、使用权等，是保护权利人权益不受侵害的必要条件。

标准2是产权必须可以核实。推进产权市场化是为了促进生态系统服务的持续供给，产权的安排需要与生态系统服务挂钩并且可以验证。因此，产权的市场交易应在统一的规范或标准下进行，以降低交易成本。当前生态系统服务评估模型多与土地利用/土地覆盖等密切相关，为生态系统服务的市场化积累了大量数据和经验。交易度量设计的核心是将空间分布、不同程度的结果转化为单一可比较的单元，例如碳排放权、湿地缓解信用等。

标准3是产权必须可以转让。产权应当能够在供需双方之间以合适的价格进行交易。首先，产权是有价值的，生态系统服务的价值体现稀缺性和实用性上，产权的安排体现了生态系统服务的价值属性。其次，供求关系影响交易的可行性，由于大多数生态系统服务属于公共产品，理论上交易需求主要来源于政府或非政府组织，这不可避免地增加了市场创造地不确定性。因此，需要政策干预来使社会外部性内部化，并将利益相关者纳入交易，以实现个人利益与社会利益的平衡。第三，规范交易行为，降低交易成本，为了发挥政府的监管作用，产权交易需要经过政府部门的审查和确认。依托政府建立的平台可以为交易双方提供便利，保护双方的权益不受侵害。例如美国的水权信息转让管理系统、湿地缓解银行等。

标准4是产权必须可以执行。可执行代表强制性，以确保产权转让给买方。由于交易成本会影响产权的分配效率，因此需要控制执行环节的交易成本。为了减少实施风险，需要匹配必要的保障措施。例如，湿地缓解银行向开发商出售湿地信用，需要向管理部门支付履约保证金和保险费用。

标准5是与政策连续性相关。成功的MBIs通常需要政策支撑才能有效发挥作用。市场机制需要稳定的政策机制来保证价格稳定。生态系统服务市场的创造是政府干预的结果，其产权的预期价值很大程度上取决于政府的决策。推进生态系统服务市场化，满足社会公众对优质生态产品供给的需求，也是生态文明建设的重要组成部分。政府的权威性与政策连续性密切相关，政府有动机维持政策的连续性和稳定性。

（2）MBIs的关键特征

MBIs会因为产生特定生态系统服务的不同或工具运行的社会、经济或政治背景的差异而呈现不同特征。本研究从生态系统服务、利益相关者、交易机制和保障机制四个方面总结了MBIs的关键特征（表2）。

生态系统服务。研究生态系统服务之间的差异和动态，建立土地利用/土地覆盖与生态系统服务供给之间的联系，可以为市场创建所需科学的参数、指标和信用提供基础。针对生态系统服务不同的社会属性，应选择有针对性地干预政策。纯公共产品可以由政府或非政府组织通过反向拍卖获得补偿，或通过可交易地许可证来减少环境影响；俱乐部产品可以通过纯公共产品进行支付，也可以通过认证来消除不对称性；公共池塘资源可以通过资源使用者组织和管理地持久合作机构的形式，采取社区化的自然资源管理模式，或通过可交易的方式实现资源价值；市场商品则可以通过现有市场直接交易。

利益相关者，包括生态系统服务提供者和受益者。政府作为主要的干预力量，主要用于平衡生态系统服务提供者和受益者之间的关系，引入受益者付费原则。生态系统服务的实际购买者决定了MBIs的项目类型，一般来说可以分为用户资助、政府资助、非政府组织资助和多元资助四种类型。潜在的生态系统服务卖家实际上是致力于确保生态系统服务正常供应的行为人。由于土地利用的变化会影响生态系统服务供给，这表明潜在的卖家是土地所有者，包括政府和集体土地所有者，以及拥有承包权或经营权的农民。

交易机制。MBIs必须要解决市场失灵问题。①从事务类型方面来说，MBIs通常可以分为四类，基于价格的工具（Ⅰ）、基于价格的工具（Ⅱ）、市场摩擦工具和基于数量的工具。基于价格的工具（Ⅰ）是指通过市场改革或生态税等，倡导现有市场将环境成本内部化；基于价格的工具（Ⅱ）是指通过市场创造、拍卖和招标等，鼓励创造新的市场来分配生态系统服务供应的支付；市场摩擦工具是指通过生态标签和教育的形式，设法消除或减少现有或潜在市场中的障碍来改善流动性信号和激励；基于数量的工具则是指通过限额交易或抵消计划，强调生态系统服务市场的稀缺性，因此主导市场信号和激励措施有利于支撑稀缺性市场建立。②从有效性措施来说，不同的市场工具的有效性评估方法是不同的。生态税是基于庇古税原理重点关注纳税总额和监管覆盖范围以评价有效性；招拍挂等工具可以选择更具成本效益的土地整治计划；认证是消除市场摩擦的典型方式，用以实现品牌差异化，增加消费者忠诚度，获得产品溢价收入；限额交易或抵消交易可以关注交易量和配额执行情况来反映工具是否科学合理。

监管机制。MBIs的设计需要政策支持，基于数量的工具往往需要一个监管基础来创造有效的产权。MBIs的设计必须包括确保成功所需的必要支持机制，例如监管变更或沟通和参与计划。尤其是对于新的试点项目，需要依靠法律和政策支持来实现连续性和稳定性。中国正在通过制度创新推进受益者付费原则的建立。

04丽水市试点案例研究

中国通过政策制定、财政补贴等方式将生态系统服务价值纳入促进自然资本的决策中。近年来，中国在森林、草地、湿地等建立了生态补偿机制（相当于PES），但是现有的生态补偿提供了无差别、无目的的支付，可能导致社会效率低下。首先，资金主要来自于中央财政，缺乏多元化、市场化的交易机制；其次现有的补偿标准生态保护投入成本或者作物产量变化的机会成本，参与者由于收入太低，要求提高补偿标准；第三，涉及的参与者和区域发展受限，农民生计和可持续增长能力受到不同程度的影响。

如果资本市场的不完善阻止了所有者采用个人盈利的技术或实践来提升生态系统服务供给，那么提供信贷渠道是最有希望的方法。丽水在国家生态补偿政策的基础上，设计了具有地方特色的市场工具，提高了服务供给和林农福利。丽水市实施的生态公益林权质押融资实现了生态补偿和信贷创造的协同，同时可以提供贷款以消除林农因生机受影响而无法充分参与的问题。

（1）生态公益林与生态系统服务

森林作为一种重要的自然资本，不仅具有保护生态系统的作用，还是广大林农的重要生计资源。但是，森林一直以来满足经济发展的需求导向，导致出现过度砍伐、林地复垦等环境问题。面对这一困境，中国政府提出了生态公益林生态补偿项目。生态公益林通常位于生态区位重要或生态条件脆弱的森林地区，以提供调节服务为主，具有公共物品属性，如水源涵养、防风固沙等。因此生态补偿一直是生态公益林主要的支付工具，但当前的补偿标准仍是以林地的机会成本为基础计算，没有参考生态系统服务价值。

（2）林地承包权利人、政府和政策性金融机构

林地承包权利人：生态公益林的土地承包人是生态系统服务的提供者。由于生态公益林的发展受限，林业收入下降，严重影响农民生计。外部效益要量化、林农权益要得到补偿，这种情况下利益相关者可以通过各种方式进行补偿，从而提高其参与的动机。

政府：政府是生态公益林生态补偿政策的主要提供者，资金主要来源于政府财政。尽管补偿资金每年都在增加，但考虑到国民经济和社会发展所处阶段，政府补偿资金预算有限，导致补偿标准较低。丽水市当前国有国家公益林补偿标准为5元/亩/年，集体或个人所有为15元/亩/年，这个补偿标准远低于市场的土地利用价值，更不用说附载的生态系统服务价值。为实现生态补偿市场化、多元化参与，提高补偿标准和资金来源，2018年12月，国家发改委等八部门联合发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》。

政策性金融机构：政策性金融机构市解决生态系统服务价值市场化不足的重要力量。在合同权利明确的前提下，补偿收入证明可以作为政策性金融机构信贷创造的依据。贷款资金一方面反映了生态系统服务价值的提升，另一方面也满足了林农对支持其产业转型发展的资金需求。

（3）产权与融资

中国林地所有权归国家或集体所有。林地被划分为生态公益林后，由县林业部门与林地承包权利人签订经营协议，明确各方权利义务，规定经营保护责任。丽水市在原有国家森林生态补偿明确产权和受益人的前提下，积极开展林权制度改革试点，由当地林业主管部门为林农发放补偿收入证明，林农持证明可直接向政策性金融机构申请贷款，补偿收入可高达10倍。

每个家庭的平均贷款金额估计为14377元。以生态公益林收益权作为抵押融资，解决了规定不能以森林资产为抵押、不能通过采伐树木处置不良贷款的问题。新的MBIs实现了林地承包权利人、政策性金融机构和政府的共赢，同时丽水市通过推进农村信用体系建设、引入第三方担保机构和实施政策性保险来消除收益权丧失的风险。截至2017年，丽水市共发放贷款182笔，共计2308万元。

（4）低主权风险

低主权风险意味着不会阻碍市场的形成。未来的政府决策不太可能会显著降低产权的价值。中国在两个层面保障该机制的合法性和稳定性。在国家层面，中国积极推进生态文明建设，并做出一系列决策部署，生态补偿条例也进入立法程序；在区域层面，浙江省发布《浙江省公益林补偿收益权质押贷款管理办法》，2016年丽水市出台《丽水市推进公益林补偿收益权质押融资工作的指导意见》等。丽水市的试点案例得到了国家林业部门和金融部门的认可，生态系统服务的MBIs逐渐被决策者接受。

05讨论

（1）MBIs是政策工具的一个重要选择

短期到中期内大规模的市场改革难以实现。面对市场失灵，学术研究更倾向于不同工具间的选择，但更具操作性的问题是如何结合不同工具来实现保护的目的。与直接、低效的法规监管等工具相比，市场机制在节约成本、激励创新和灵活性方面具有天然优势。MBIs作为一种综合机制受到更多关注，在于它将生态系统服务的非市场、外部价值转化为当地参与者提供此类服务的实际经济激励。

（2）公益林权质押融资具有积极影响

丽水生态公益林权质押融资验证了MBIs的理论框架，并产生了积极影响。在短期内，可以降低融资成本，增加自然资本价值。政府对生态系统信号的重视，可以对林农保护起到促进作用。长期来看，产权意识的增强将促使林农更加注重市场主义，林农生计也会得到不断改善。

（3）根据资源禀赋选择合适的MBIs

适用于区域特点、真正解决市场失灵、有前景的市场工具才是最优解。丽水市2018的山区面积占总面积的88.42%，森林覆盖率达81.70%，生态公益林面积占森林面积的58.12%。丽水市在公益林权质押融资方面具有典型优势。未来其他地区可针对不同的自然资本（如耕地、水等）或社会资本（宅基地、土地经营权等）开展相应工作，推进市场化、多元化建设。

（4）存在问题

在设计MBIs时，量化土地利用与生态系统服务之间的相关性，以及量化供给者和受益者的行动利益时非常有必要的。通过消除信息不对称，可以促进市场机制的高效运行。丽水市受发展阶段和研究方法的限制，仍缺乏相关研究。

丽水市试点案例是现阶段中国发展市场机制的有效探索。由于数据的滞后效应，生态保护和民生改善的成效无法有效量化。因此，需要结合调查、访谈等形式，持续跟踪监测相关评价指标。