来源：中国经济时报公众号

中国特色新型智库更上高楼

编者按党的十八届三中全会以来，尤其是中共中央办公厅、国务院办公厅2015年1月印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》以来，中国智库不断发展壮大，优秀研究成果大批涌现，在政府和企业决策咨询以及引导社会舆论中发挥了重要作用，在国内外的影响力不断提升。站在新的起点上，中国特色新型智库如何在推动国家治理体系和治理能力现代化、推动进一步全面深化改革等领域发挥重要作用，就此中国经济时报约请不同类型的智库专家代表畅谈构建中国特色新型智库发展的新思路、新实践。

自主议题设置对新型智库建设意义重大：一是实现智库价值愿景的主要途径；二是有助于推动政策创新和长远规划；三是有助于维护创新精神，为政策研究提供异质思维、逆向思维和底线思维；四是促进思想市场竞争和公共政策优化。

李刚

党的十八大以来，特别是中共中央办公厅、国务院办公厅2015年1月印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》以来，中国特色新型智库建设取得了长足进步，智库不仅成为决策咨询服务的生力军，而且在理论创新、舆论引导、社会服务和公共外交等方面也扮演了重要角色。新型智库主要工作和主要成绩都集中在决策咨询，尤其是大量新设立的智库都把决策咨询工作列为核心任务，自觉承担起“第二研究室”的功能，议题设置规定动作多自选动作少。

议题设置理论的基本含义

　　议题设置原本是一个传播学的概念，是指特定焦点的设置，而在政治学里，议题设置也是政策过程的核心环节。该理论由沃尔特·李普曼在1920年代首次提出，由麦克斯韦·麦库姆斯（Maxwell McCombs）和唐纳德·肖（Donald Shaw）在一项关于1968年美国总统选举的研究中正式提出，该研究发现媒体报道的问题与公众认为重要的问题之间存在相关性。议题设置理论的正式提出，首见于麦库姆斯和肖在1972年于《民意季刊》上发表了《大众传播的议题设定功能》，研究1968年美国总统大选，对北卡罗莱纳州教堂山的选民加以研究。结果发现媒介所报道的议题，与选民心中认知的主要议题，有极大相关性。受此启发，政治学家斯特凡·瓦尔格拉夫（Stefaan Walgrave）和彼得·范·阿尔斯特（Peter Van Aelst）提出了政治议题设置（Political Agenda-Setting），探讨了哪些因素可能影响政治精英的决策过程。该理论的核心观点是，政治议题并非由政治精英单独决定，而是受到多种外部因素的影响，包括媒体、公众舆论、社会运动、利益团体等。他们两人的理论为政治议题设置研究提供了一个综合性框架，强调政治议题是多方博弈的结果，而非仅由政治精英自主决定。

　　现代智库发展过程中，议题设置不仅成为一个内涵丰富的多层面的智库建设理论问题，也成为一个和智库使命愿景价值观极为相关的实践问题。在某种意义上，也可以说智库能否自主设置政策议题是衡量智库独立性、客观性、社会性和现代性的主要指标之一。

　　从瓦尔格拉夫和阿尔斯特的议题设置理论可知，现代智库本质上不可能完全自主地设置自己的政策研究议题，智库研究的主题、倡导的价值观、开展的各项活动受到政治环境、经济环境、社会环境、舆论环境和技术环境的多维度影响。智库研究与倡导的议题是各种力量平衡的结果。但是，这并不是说智库政策议题完全是被动的，是完全受其他力量驱使的。相反，智库议题设置必须是独立的、自主的，可以说自主设置政策研究议题是现代智库的本质特征之一。如果智库的研究议题完全由市场决定，那这样的智库和市场化的咨询公司没有多大区别。目前智库的研究议题基本上受政府指派，并围绕施政需要不断调整自己的研究重点。因此，正因为缺乏自主设置政策研究议题的权限和意愿，市场化的咨询公司和一些研究机构一般都不算严格意义上的现代智库。

自主议题设置对新型智库建设的重要意义

　　智库是有愿景和使命的价值观型组织。即便是明确申明自身没有任何政治主张的智库，仍然认为智库的核心价值在于提供基于数据和事实的分析以及科学合理的政策建议，实际上这种主张也隐含了独立性和科学性。自主设置政策研究议题对现代智库而言，重要意义体现在以下几点。

第一，实现智库价值愿景的主要途径。现代智库都有自己的机构愿景和组织文化。在西方，智库本质是公民社会的基本要素，和媒体一样属于政府权力之外的第三种或者第四种权利，智库和媒体不是权力（power）而是权利（right），是维护公共福祉的公民组织。价值倡导是公民组织的本质特征，智库也不例外。在中国，智库虽然是体制的有机构成部分，但是智库，特别是社会智库、媒体智库和高校智库等自发设立的智库仍然有自己的社会关怀，而这种社会关怀要通过独特的政策议题来实现。自主设置政策研究议题就成为实现智库价值愿景和社会关怀的主要途径。

第二，有助于推动政策创新和长远规划。自主议题设置赋予智库探索长期战略问题的自由和能力，使其能够摆脱短期政治或商业利益的局限，专注于对社会发展具有深远影响的议题。智库可以通过挑战传统观念，提出创新性的政策建议，为社会的长远发展提供新的思路和方向。在快速变化的时代，社会面临着诸多复杂的问题，如气候变化、科技创新带来的社会影响等，这些问题需要前瞻性的思考和长期的规划才能得到有效解决。

第三，有助于维护创新精神，为政策研究提供异质思维、逆向思维和底线思维。智库作为知识生产和传播的机构，应该具备对现有政策、政府行为和企业行为进行质疑的能力。自主议题设置能够确保智库的研究人员在学术上的自由，使其能够不受外界压力的影响，对不合理的政策和现象进行客观的分析和批判。这种精神是推动社会进步和政策完善的重要动力。美国彼得森国际经济研究所在全球贸易政策研究方面相对保持独立，通过数据分析对美国政府的贸易政策进行评估和批判。这种独立的学术态度不仅提高了该研究所的学术声誉，也为全球贸易政策的合理制定提供了有益的参考。拥有一支具有独立思考能力和创新精神的研究团队是实现智库独立议题设置的关键因素。智库应该注重培养和吸引优秀的研究人才，为研究人员提供良好的工作环境和发展机会，鼓励他们进行独立的思考和创新。研究人员应该具备扎实的专业知识和研究能力，能够客观地分析问题，提出独立的见解和建议。

第四，促进思想市场竞争和公共政策优化。自主和独立的议题设置能够促进智库之间的竞争，这种竞争不是基于政治或经济背景，而是基于思想和研究成果的质量。在一个多元化的智库环境中，不同的智库可以从不同的角度出发，对同一问题提出不同的解决方案，从而形成一个充满活力的思想市场。这种多元思想的竞争能够为政策制定者提供更丰富的选择，有助于制定出更加科学合理的公共政策。智库的观点和建议虽然各不相同，但都基于各自的研究和分析，为一国的政策制定过程注入了多元的思想元素，可以使该国重大战略和政策出台前接受政策辩论，大大减少错误战略和错误政策出台的概率。

加强新型智库自主议题设置能力建设的路径

　　自主议题设置意识和能力薄弱是智库建设中长期存在的问题，这个问题的产生主要有以下三个原因。

　 一是无论是智库的管理部门，还是智库自身，都对议题设置缺乏把握，议题设置能力并非天生具备。新成立的智库一般都认为能够和政府的部委办局下属政策研究部门对接好，承接党委、政府的决策咨询任务，做好调查研究，及时提交研究报告，获得肯定性批示，便尽到了智库的责任。议题设置能力需要不断培养提高。

二是各级各类智库的考核指标都把“批示”和“采纳”列为权重最大的一级指标。从笔者掌握的十多种考核指标来看，决策咨询分数权重都在百分之四十到五十之间，个别甚至达到百分之六十。这种考核指标驱使智库不得不把主要精力优先用在易获得“批示”的决策咨询工作方面。而易获得“批示”的决策咨询工作往往是聚焦热点和当前任务的“短平快”政策议题，这限制智库议题设置的范围。

三是部委办局下属智库基本属于职能型智库，他们都有自己的职能职责，此类智库自主设置研究议题的空间不大。

　　那么，如何提高我国智库政策研究的议题设置能力呢？

第一，智库价值观和定位的重新审视。从国家视角来看，智库是国家软实力的重要体现，是推动国家治理体系与治理能力现代化的重要力量。但是，具体到每一家智库，在推动中国式现代化过程中，不是整体推进的，只能从某个方面某个问题入手，采用智库学术语，是从具体的政策议题来推动中国式现代化的。比如，有的智库关怀的是社会分配的共同富裕议题，有的智库关怀的是底层民众的福利议题，有的智库关怀的是文化服务均等化议题，无数个政策议题才构成中国式现代化的整体图景。对于智库来说，着眼于中国式现代化的具体政策议题，并不懈推动这些价值鲜明的政策议题实施，才能更好服务实现中国式现代化。因此，中国智库仍然面临政策议题再设置的问题。

第二，没有长期的学术积累，智库就谈不上自主议题设置。学术积累是智库自主政策议题设置的基础。智库从事政策研究，学术研究是基础。学术研究主要关注理论创新和知识体系的拓展，它对政策研究的基础作用体现在以下几方面。

　　一是提供政策研究的基本框架。政策研究必须依赖学术研究提供的理论框架，以便科学地理解政策问题。例如，经济学中的市场失灵理论（Market Failure）为政府干预提供了理论依据，而公共管理理论帮助政策研究者设计更有效的行政机制。没有坚实的学术研究，政策研究将缺乏逻辑自洽性，难以形成系统性的政策方案。

　　二是塑造政策议题与话语体系。学术研究不仅提供理论支撑，还创造新概念，影响政策讨论。例如，环境政策中的“可持续发展”概念源自学术研究，后来成为全球政策议题的核心。又如，行为经济学提出的“助推”（Nudge）概念，直接影响了政府在公共健康、税收合规等领域的政策设计。学术研究通过概念创新，赋能政策研究，使其能够更精准地界定问题并设计干预措施。

　　三是提供政策评估和预测工具。现代政策研究越来越依赖学术研究提供的定量和定性方法。例如，计量经济学模型、随机对照试验（RCTs）和大数据分析等方法，都是学术界发展出来并逐步应用于政策评估的。这些方法使政策研究更具证据基础，提高了政策制定的科学性和有效性。

　　四是构建政策实践的经验基础。政策研究的很多结论来自对过往政策的经验总结，而这需要系统的学术研究。政策学习和政策扩散理论说明，不同国家和地区的政策经验可以通过学术研究的整理和比较，为未来政策制定提供借鉴。例如，学术界对“斯堪的纳维亚福利模式”的研究，影响了许多国家的社会政策改革。

　　五是引导政策研究的长期目标。学术研究不仅关注短期政策效果，还能提供长期发展的价值导向。例如，政治哲学研究提出的公平（Equity）与效率（Efficiency）之争，在政策研究中被广泛应用于税收政策、教育政策和医疗政策的设计。学术研究能够超越短期的政治考量，为政策研究提供更具伦理性的视角，使政策制定更加符合社会发展目标。

　　六是前瞻性研究提升政策敏感度。学术研究的前瞻性分析（Foresight Analysis）能够帮助政策研究预见潜在风险。例如，学术界对气候变化、人工智能伦理、金融危机等问题的长期研究，使政策制定者能够提前采取应对措施。政策研究往往具有短期问题导向，而学术研究能够通过长期数据分析和理论建构，赋能政策研究，提高政策敏感度和前瞻性。

　  第三，加强智库治理，防止智库研究议题走偏。

　　一是避免议题被利益集团操纵。个别利益集团可能会通过资金支持、机会诱惑迫使智库和智库内的专家按照他们的意愿开展研究工作，将智库的研究方向引导到符合他们利益的领域，而忽视社会的整体利益和长远发展。一旦智库的议题被利益集团操纵，其研究成果就会失去客观性和公正性，无法为社会提供真正有价值的建议。

　　二是接受公众对智库的监督。公众对智库的信任是智库发挥作用的基础。如果公众认为智库的研究成果受到外部势力的影响，缺乏客观性和公正性，就会对智库失去信任，进而影响智库在社会中的地位和影响力。独立的议题设置能够向公众表明智库是为了社会的整体利益而开展研究工作，不受任何特定利益集团的控制，从而增强公众对智库的信任。

　　三是健全智库的治理结构。健全的治理结构是保障智库独立议题设置的重要制度保障。智库应该拥有一个高层次的理事会，负责制定智库的战略方向和发展规划，监督智库的运营管理。理事会成员应该具有广泛的代表性，包括学术界、商界、政界等不同领域的专业人士，他们能够从不同的角度为智库的发展提供建议和指导，确保智库的研究工作符合社会的整体利益。同时，智库还应该建立一套科学合理的内部管理制度，明确研究人员的职责和权利，保障研究人员的学术自由和独立思考的空间。通过健全的治理结构，智库能够在决策过程中保持独立性，避免受到外部势力的不当干预。

　　四是严格的伦理规范和透明度。制定严格的伦理规范和保持高度的透明是维护智库独立议题设置的重要措施。智库应该制定明确的伦理准则，规范研究人员的行为，确保研究工作的客观性、公正性和诚信性。研究人员在开展研究工作时，应该遵守这些伦理准则，避免利益冲突，保证研究成果的质量和可信度。此外，智库还应该保持高度的透明，公开其资金来源、研究项目、研究成果等信息，接受社会的监督。通过公开透明的运作，智库能够向公众展示其独立性和公正性，增强公众对智库的信任和支持。

（作者系南京大学中国智库研究与评价中心主任、教授）