文章来源：新华文摘第14期

一、引言

数字经济是全球未来的发展方向,数据要素是数字经济深化发展的核心引擎，是数字经济发展的关键生产要素，数据对提高生产效率的乘数作用凸显,成为最具时代特征新生产要素的重要变化。研究表明，数字经济降低了搜索成本复制成本、运输成本、追踪成本和验证成本，对经济参与者福利产生正向影响,运用数字技术“释放”数据生产要素的价值是生产效率提高的关键。

我国发展数字经济有超大规模的市场优势。据IDC测算,到2025年,中国的生产力数据(大数据和元数据)和物联网数据将增长迅猛，拥有的数据量将达到48.6ZB，占全球数据圈的27.8%，为全球最大的数据圈,远高于美国的17.5%。当前，数据要素配置或流通的方式有三条基本途径：数据开放、数据共享、数据交易。数据开放主要是针对政府的公共数据开放,是行政配置模式。数据共享既包括政府部门之间的数据共享,也包括企业内部共享和行业内的俱乐部制的数据共享。数据交易是市场化主体之间的数据交易，是数据要素市场化配置方式,是国内外数据要素市场体系建设的核心,能高效地推动数据要素价值转化。

加快培育数据要素市场、推进数据要素市场化配置、提高数据要素配置效率、充分发挥数据作为关键生产要素的作用，不仅是党和政府审时度势的精准研判，更是广大市场微观主体的迫切愿望。当前，我国数据要素的市场化配置机制有待进一步健全完善,本文聚焦研究数据要素交易市场,提出建设多层次数据要素市场体系,着重探讨：建立多层次数据要素市场体系的机制是什么？市场格局是什么？路径是什么？如何建立符合国情的数据要素市场体系？

二、研究综述

(一)关于数据要素市场

数据要素市场的实践早于理论研究。2014-2020年，我国大数据交易平台建设出现第一波热潮。2014年2月,中关村数海大数据交易平台正式启动,该平台由中关村大数据交易产业联盟承建，是我国首个大数据交易平台。2015年4月，全国第一家以大数据命名的交易所---贵阳大数据交易所正式挂牌运营并完成首批大数据交易，开启地方政府建设数据交易所的序幕。此后,全国各地纷纷建立大数据交易机构，截至2021年,全国有近80家大数据交易平台,其中地方政府牵头或协调建立的平台超过20家。这个阶段，我国大数据交易机构大致形成四种运行模式：一是政府牵头或背书的交易所(中心),如贵阳大数据交易所等；二是产业联盟或行业机构牵头建设的行业数据交易模式,如交通大数据交易平台(TDEP)等；三是大型互联网平台建设的数据交易平台，如阿里云云市场、京东万象数据服务商城、百度智能云服务平台等；四是数据服务商主导型交易模式，如九次方、数据堂、天眼查等。

学者们已经认识到这个阶段的市场模式和产品结构存在诸多问题。比如，数据权属界定不明晰、数据要素市场安全隐患严重、定价机制和交易机制不完善、交易组织机构定位不清、市场监管制度缺失和监管机构缺位。

2020年3月30日,中共中央、国务院颁布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出“加快培育数据要素市场”。2021年,北京国际大数据交易所、上海数据交易所、湖南大数据交易所等数据交易所陆续成立,地方政府掀起了新一轮数据要素市场建设热潮,我国数据要素市场发展进入2.0时代。地方政府新建设的数据交易所积极探索数据确权,建立市场定价机制、中介产业体系、政府监管体系,创新数据产品和数据交易模式。

关于数据要素市场化配置和数据要素市场的研究，孔艳芳等认为,数据要素市场化配置是“生产要素化”与“配置市场化”双重内涵的叠加,赋予数据商品属性,竞争、供求和价格等因素相互作用，发挥市场配置的决定性作用。笔者认为,数据要素市场化配置的途径是资源化、商品化、资产化、资本化，所谓数据要素市场化配置，就是数据要素配置建立在明确的产权制度、定价机制、交易机制、分配机制和监管机制等一系列制度安排的基础上,按照市场规律通过市场机制配置数据要素。所以，培育数据要素市场是数据要素市场化配置的必然要求，但数据市场化配置并不等于市场交易，很多数据不适合采用交易模式配置,但可以用市场化方式配置。

关于数据要素市场尚未形成统一的界定。从数据要素价值的角度提出,数据要素市场既包括数据价值化过程中的交易关系或买卖关系,也包括这些数据交易的场所或领域。从产业链的角度出发,我国数据要素市场归结为数据采集、数据存储、数据加工、数据流通、数据分析、数据应用、生态保障七大模块,覆盖数据要素从产生到发生要素作用的全过程。也有学者从金融的视角来认识数据要素市场，邹传伟认为,数据交易市场类似金融领域的直接融资模式，数据要素市场在整体架构上将是分布式的，本质上是一个分散的、非标准化的并能适应多样化需求的场外市场，只有小部分标准化程度高的数据要素才适合进行集中化交易。本文认为数据要素市场是买卖双方实现数据产品和数据服务安全、高效和有序的流通交易、场景对接和价值实现的场所。

(二)学术界提出建立不同的数据要素市场

关于数据要素市场建设，国内学者有三种主要观点：

第一种是建立国内统一的数据要素市场。如陈兵和赵秉元提出,探索建立管理集中和运营分散的全国统一数据要素市场。第二种是建立数据要素三级市场体系。如陆志鹏提出,建立数据“资源一元件-产品”三级市场。第三种是构建数据资产一二级市场。如陆岷峰和欧阳文杰借鉴股票市场的运行原理,主张构建数据资产一二级市场。数据资产一级市场主要功能在于估值，服务于数据资产生产和分配；数据资产二级市场核心功能在于交易定价,服务于数据资产流通和使用(消费)；将数据资产一级市场和二级市场纳入数据资产交易所平台统一管理,交易主要集中于二级市场。

(三)国家对数据要素市场的设计

我国数据资源规模庞大，但价值潜力还没有充分释放，党和政府高度重视数据要素市场建设。《“十四五”数字经济发展规划》等文件对数据要素市场建设做出了部署,提出到2025年初步建立数据要素市场体系,加快数据要素市场化流通。中央政府关于数据要素市场的设计主要包括：一是构建算力、算法、数据、应用资源协同的全国一体化大数据中心体系。形成“数网”“数纽”“数链”“数脑”和“数盾”体系,为构成培育超大规模数据要素市场的技术层“基座”，提供强有力的技术支撑。二是培育发展数据交易平台。培育数据服务商鼓励企业参与数据交易平台建设发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，健全数据交易平台报价、询价、竞价和定价机制，探索协议转让、挂牌等多种形式的数据交易模式。三是探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式,在金融、卫生健康、电力、物流等重点领域，探索以数据为核心的产品和服务创新，创新数据交易模式,稳妥探索开展数据资产化服务。

我国地方政府加快培育数据要素市场,各地积极探索数据开发方式、交易模式和治理模式。2021年是地方政府全面启动培育数据要素市场的一年。一方面,各地出台了促进大数据发展的地方性政策法规。截至2021年底，有12个省市正式颁布数据条例。另一方面，积极探索和创新政府主导型区域性数据交易所。比如，广东提出要建立“两级交易市场”；北京成立了国际大数据交易所,推进数据专区模式建设不同领域的数据专区。

综上所述,数据交易所在交易对象和交易规则方面进行了探索党和政府出台了系列政策部署数据要素市场建设，地方政府进行新一轮的数据交易模式探索，学界从不同视角对数据要素市场提出了一些构想,具体落地操作有待进一步研究。

三、建立多层次数据要素市场的机理分析

在新一轮的要素市场化配置体制机制改革中,建立什么样的数据要素市场体系,需要从数字经济发展规律和发展趋势的视角来统筹考虑。构建多层次数据要素市场体系是数据要素市场的必然选择,有助于完善我国要素市场化配置,有助于推动数字经济和实体经济融合发展,有助于培育新产业新业态新模式，做强做优做大我国数字经济。

（一）数字经济层次性的需要

数字经济是因为数字技术的应用而发展起来的经济形态，其概念随着发展而不断丰富。学术界认可度较高的是Bukht和Heeks提出的三层次的划分,核心部分包括硬件制造、软件与IT咨询、信息服务和通信技术(ICT)等，狭义的数字经济主要有数字服务、平台经济、共享经济、零工经济等业态，广义的数字经济增加了数字技术与传统产业深度融合之后的农业、制造业、零售业等产业数字化,共享经济和零工经济介人广义的数字经济和狭义的数字经济之间。我国政府界定的数字经济主要包括数字产业化和产业数字化两部分,数字产业化相当于核心层，产业数字化与广义的数字经济和狭义的数字经济大体吻合。

从经济学视角来说，数字经济是人类通过利用数据这一核心生产要素，变革生产函数，重构经济运行模式,实现经济高质量发展的新经济形态。笔者认为,数字经济构筑了“经济社会、物理世界、数字空间”融合的三重框架结构,健康发展需要构建“互联层、数据层、融合层、创新层和转型层”五层构架。数字基础设施搭建了互联层，在数据层完成数据与其他要素的整合，融合层打造应用场景,激发创新层不断涌现新模式、新业态、新技术、新产品,转型层推动传统产业数字化转型。当前,我国数字经济发展已经从政府推动的1.0时代，向数据驱动的2.0时代迈进，强调发展数字生产力，通过数据要素市场化配置，数字技术和数据要素双轮驱动加速产业数字化,推动数字经济和实体经济融合发展。

经济系统是复杂的,经济的整个组织不仅是层次化的，而且在每个层次上都存在许多复杂缠结的相互作用,或者说联系或交流渠道。在数字经济的五层架构中,都离不开数据要素,数字经济发展对数据要素的需求是多层次的：第一，宏观上,数据要素可以提升企业生产经营效率、实现价值创造能力倍增、增加消费者剩余和福利、支撑高质量发展,经济发展程度不同的地区对数据要素的需求量、质量要求是异质的；第二,数据是将现有生产要素进一步联系起来的桥梁型生产要素，不同的行业对数据要素的需求是不同的，数据的价值、数据定价与使用场景密切相关；第三，数据要素本身不能创造价值，数据和算法、模型结合通过价值倍增、资源优化和激发创新三种途径，化解复杂系统中的不确定性,对物理世界重新解构和深度运营，融合层、创新层和转型层的数据需求存在较大差异。

（二）数据产品多样性的需要

数据要素成为核心要素是数字经济的主要特征。与传统生产要素相比,数据要素具有虚拟性、非竞争性、排他性、强正外部性、产权模糊、可重复使用，有着独特的生命周期,在价值创造上具有规模报酬递增、规模效应、质量依赖、高度异质以及衍生性等技术-经济特征。但是，数据有不同来源，数据产品有多种类型,数据服务涉及多个领域，作为生产要素的数据资源表现出资源租金、管理增殖和挖掘利用价值等多个层次的价值，可根据不同的产品类型和不同的经济属性选择匹配相应的要素市场，高效推进数据要系巾场化配置进程。

构建多层次数据要素市场体系是为了满足数字经济应用场景日益丰富和数据要素需求多样化和个性化的现实要求。应用场景驱动数字经济发展,而应用场景的打造也必须得到数字技术和数据要素的支撑。一方面,数字技术应用的深度和广度不断加深，数据要素的交易呈现利益主体众多(政府、企业、个人、行业组织、中介机构、公益组织、科研组织等),应用场景复杂(纯粹商业化应用场景下的定向营销、短视频推送，公共服务性质的城市交通拥堵状况预报以及应急情形下的疫情防控)等特征。另一方面,影响买家购买数据意愿的数据层次,体现在技术含量、稀缺性、数据维度等方面。当前交易平台产品的类型主要有API数据包、云服务、解决方案、数据定制服务以及数据产品等,产品的类型和数据层次亟待丰富。多样化的产品既可以满足用户的多样化需求，又可以尽可能挖掘数据价值潜力,推动数据挖掘、数据分析算法等技术发展。

当前,国内大数据交易平台大都涉及各行各业，但数据要素产品赋能产业数字化转型的针对性和专业性不强,垂直领域的数据交易平台建设有待提高。比较而言,国外数据交易平台倾向于走专业化路线,专业性的垂直大数据交易平台，对客户的需求更加了解，用户可以更加快速、便捷地查找到自己所需要的数据,平台可以为用户提供更精细的服务,是建设多层次数据要素市场的重要内容。

(三)数据要素市场化配置的需要

数据要素市场化配置就是要依据市场交易规则，通过市场化竞净,实现数据产品和服务在市场中的充分流动、自由竞价,最终使得多样化的数据产品流向其可以产生最大价值的地方,实现资源价值最大化和资源使用效率最优化。从产业链角度来看,数据要素市场化配置需要解决两个问题：一是市场主体的利益分配问题，二是市场机制如何发挥作用的问题。也就是说，数据要素市场机制的功能是如何协调市场主体,在整个数据生产、流通和使用过程中发挥资源配置的决定性作用。

当前数据要素交易方式仍处于创新探索阶段。实践中,我国数据要素的流通主要采取两种方式：一是企业间数据的交易和共享，这是市场化运行的数据流通方式；二是政府数据向社会的开放,这是带有公共服务属性的一种数据流通方式。当前,我国数据供给的动力机制尚不完善,政府和社会数据都存在流通活力不足的问题。教育、医疗、交通、环保、能源、电力等领域的数据，并没有纳入公共数据的范畴，政府部门的数据开放、开发利用不平衡、不充分,待深公共数有序开放和创新利用模式。社会数据因数据标注、清洗、脱敏、脱密、聚合、分析等业务的制度、规范、标准等尚不成熟,数据服务商的专业能力有待提升,大型互联网平台之间相互屏蔽,数据服务水平难以满足产业数字化的实际需求。在数据要素开发利用机制方面,需要紧密围绕市场需求、应用需求,通过先行先试、监管沙箱、典型示范、积极引导等多样化机制,最大限度激发数据要素潜力。所以,推进数据要素市场化配置迫切需要从培育数据要素多元化高质量供给主体、多元化市场定价和流通方式、多样化的数据开发机制等人手,构建多层次数据要素市场体系。

(四)创新发展数据交易所的需要

我国在2014-2020年第一波数据交易中心建设热潮中建立的数据交易平台，当前超过50%的平台年流量低于50笔，大量的平台处于停运或半停运状态。从宏观层面来看,发展数据要素市场面临制度体系弱、数据交易立法欠缺，缺乏数据产品和交易商的评估体系、统一的交易撮合定价体系和全国统一的数据可信流通体系，数据资源对接困难较大,数据市场监管和数据安全保障难等现实困境。从交易模式来看,已有数据交易中心希望提供交易居间服务,由买家和卖家在平台上自由交易,但是实际运营中供需双方只是通过平台来接触客户，交易过程并不依赖平台。从具体运营来看,国内大数据交易普遍存在交易额度低、质量低、层次低、风险高的“三低一高”现象，交易深度不够、标准规范不全、数据权不清等原因导致数据交易过程中的“乱象”“乱局”,此外，国内交易平台普遍存在数据所有权争论、资金投入不足、合规成本和风险高、专业人才不够、经营经验缺乏等问题。所以,这个阶段依靠一手托两家模式的居间撮合交易模式，很快陷入了停滞状态。

社会各界对本轮新设政府主导型数据交易平台给予了期待。从实践来看,已有的数据交易急于摆脱经营不善的困境,已有的交易机构亟待合规、安全和高效地运营，打造可持续的商业模式和盈利模式，运用数字技术最大限度满足主体多样化的市场需求,支撑和推动数字经济发展。当前,新设平台都朝着综合性平台的方向设计。从数字技术应用而言,新设平台运用人工智能、区块链、联邦学习、隐私计算、多方安全计算等先进技术，在权属界定、创新应用、价值挖掘、安全保障等方面加大创新力度。从交易平台布局而言，既然已有的数据交易平台发展大多不尽人意,为何还要新设数据交易所？新成立的数据交易所定位与之前有何不同？发展目标是什么？新平台与旧平台将形成什么样的市场格局？这是新一轮数据要素市场建设中必须思考和解决的问题。

四、多层次数据要素市场体系的战略构想与布局

在新一轮数据要素市场建设中,借鉴我国建设多层次资本市场体系的经验，笔者提出建设多层次数据要素市场体系。那么，根据数字经济发展需要和数据要素的特性,多层次数据要素市场体系的内涵是什么？包括哪些市场？

(一)全国性市场与区域性市场

构建一个高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一的数据要素大市场,是加快建设全国统一大市场的要求，更是构建新发展格局的迫切需要。所以，在国家层面统筹数据交易所,有必要建立全国统一的数据要素市场，解决当前条块分割、壁垒突出、配置脱节、同质化竞争严重、有效监管难等问题，促进数据要素在更大范围内畅通流动。可考虑在京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝经济圈等重点城市群，在产业基础、数据资源、人才储备、经济实力和创新能力强的城市,组建政策性、全国性的数据交易所。全国统一数据要素大市场的重点任务是探索标准规范、交易规则、登记清结算、流通监管等制度，打通数据要素价值创造、价值交换和价值实现的全链条，充分发挥和利用超大规模市场优势,集聚和配置全球资源,培育本土世界一流企业,支持产业数字化加速发展。

实践证明，地方政府参与建立数据交易平台能够显著推动区域经济发展,地方数据交易平台可以通过降低企业决策成本、改善就业环境以及带动产业结构升级等途径促进区域经济发展。在维护全国统一大市场的前提下，中央应该鼓励和支持条件具备的副省级以上地方组建本地区数据交易中心，开展数据要素市场化配置改革试点示范。区域性市场的重点任务是推动本地区数据资源归集汇聚、综合治理和确权登记，探索公共数据和社会数据融合应用，培育金融、卫生健康电力、物流等重点领域的高频标准化产品和服务创新。区域性市场在国家统筹指导下,地方政府、重点企业、市场服务机构、科研院所等积极参与,形成统一确权、统一目录、统一规则、统一标准、统一安全的“五统一”数据交易规范。

(二)场内市场与场外市场

在证券市场,存在场外交易(OTC市场),投资者通过银行或券商的柜台完成证券交易。OTC交易是一种一对一的交易的非标准化合约，优点是交易方式和交易标的物非常灵活。我国各地数据交易机构采用两种最主要的交易模式：一是以企业为主导的数据撮合交易模式,又被称为“数据集市”，以交易粗加工的原始数据为主，也称为直接交易模式；二是政府主导的数据增值服务模式，买卖双方交易经过加工之后的定制化的数据产品。第一种模式是场外市场,第二种模式是场内市场,当前场外市场的交易活跃度和交易量大于场内市场。

数据要素场外交易市场的利弊与证券市场高度相似。邹传伟认为，囿于数据确权的难题，只有标准化程度高的数据要素才适合集中化的交易市场，分散的、非标准化、点对点的场外市场更能满足多样化需求,数据银行和数据信托等另类数据市场将大量存在。Choi et al也提出,建立分散式双边市场有利于私人数据转化为数据产品参与交易但是可能造成过度收集和交易个人信息。此外,这种交易模式存在过程不透明且非标准化、完整数据集的质量不可控等问题。笔者认为多层次数据要素市场中,需要依托于掌握大宗数据资源的交易平台将数据上传至交易平台的云端，由交易平台提供技术支撑,开发更加多样化的数据产品和服务,场内交易是数据要素交易的主要方式。

由于数据类型和特征的多样性,点对点的分散的OTC市场可以提供多样化的需求。从理论上说基于区块链和隐私计算技术基础建立分布式AI平台，可以更好地搜集散落在市场和民间的数据，实现数据隐私保护、数据资产确权、数据利益分配、数据治理。在实践中我国“数据黑市”中的非法数据交易非常猖狂,监管部门从数据采集数据交易和数据滥用等环节对“数据黑产”不断开展集中整顿，但很难完全禁止。尽管场外数据市场可以满足一些企业的需求，但如何监管场外市场是一个巨大的难题，所以场外市场只能是多层次数据交易体系中的补充。

(三)一级市场与二级市场

有效的市场化配置需要发挥政府行政机制、市场竞争机制的优势,有为政府和有效市场结合。2021年7月《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》提出,构建两级数据要素市场结构，发挥行政机制和市场机制比较优势,激发各类供需主体活力,促进市场的有序竞争构建两级数据要素市场，对多层次数据要素市场体系建设有一定的借鉴价值。

根据《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》，两级数据要素市场的设计是：“一级数据要素市场”以政府行政机制为主，推动公共数据市场化配置,通过管理和运行适度分离,建设公共数据运营机构,推动公共数据分类分级管理和深度开发利用。一级市场的目的是构建权威高效的公共数据管理机制,推进公共数据开发利用和数据融合生态建设,挖掘和释放公共数据的价值潜能。“二级数据要素市场”以市场竞争机制为主,鼓励社会数据人场交易,加快数据交易场所及配套机构建设,健全市场运行机制、交易规则和中介服务。二级市场的目的是激发供给主体活力、促进有序竞争解决企业数据交易定价难题，满足主体多样性和高质量用数需求,保障数据市场健康可持续发展。

广东省提出的两级数据要素市场是从政府和市场两个视角、公共数据和社会数据两个类别，合理界定政府和市场的关系。笔者建议，可以借鉴股票市场的运行原理，按照数据采集、存储、整合、呈现与使用、分析与应用、归档和销毁全生命周期，从供给、开发、确权、定价、交易等环节划分一级市场和二级市场。数据要素一级市场是数据的开发市场,负责公共数据和社会数据采集、存储、开发、登记等；二级市场是数据要素的交易市场，负责定价交易和清结算等。两级数据市场不是割裂在不同的物理场所,而是纳入数据交易平台统一管理。

(四)综合市场与专业市场

目前，我国数据交易机构大多是综合性市场,随着数字经济的发展,企业对数据要素的需求将向精细化、专业化和个性化发展，垂直型的专业性数据要素市场也将会有很大的市场需求。就如电子商务平台,随着电子商务的迅速发展,细分和垂直是发展趋势,已有的大型综合性平台不容易超越,细化领域的垂直平台能满足消费者的个性化需求,小而美的垂直平台有自己独特的价值所在。除了政府主导的数据交易所,还应该鼓励和支持大型互联网公司、行业协会和垂直数据服务商根据自身特点和发展需求建立异质性的数据交易平台,丰富数据产品种类。

当然,专业市场也必须统筹规划和规范管理。监管层必须高度关注数据要素市场的分类和系统管理,加快培育分类数据要素市场,提高各产业体系中原有要素的价值转化效率，进而促进生产效率的提升。比如,国有企业的数据涉及国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等内容，但国有企业数据涵盖广、数量大、价值高,建立国有企业数据专业市场,推动央企国企数据交易流通,释放国有数据要素价值,对多层次数据要素市场建设有重大作用。金融、卫生健康、电力、物流等重点领域，也可以率先探索建立专业市场。

(五)数据要素跨境市场

近年来,主要大国在数据跨境流动规则上的博弈显著加剧，我国必须尽快提出和推广数字规则的“中国方案”，深人推进数据跨境传输安全管理试点,打破美欧主导格局。北京、上海、海南、雄安新区等试点地区，正在推进“探索跨境数据流动分类监管模式，开展数据跨境传输安全管理试点”。如，2021年3月成立的北京国际大数据交易所创新数据交易支撑技术应用、交易方式和模式,探索“数据可用不可见，用途可控可计量”新型交易模式,建立集数据登记、评估、共享、交易、应用、服务于一体的数据流通机制,力图打造国内领先的数据交易基础设施和国际重要的数据跨境流通枢纽。

我国将加速数据要素跨境市场建设。2022年1月24日，国家发展改革委、商务部发布《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》提出,放宽数据要素交易和跨境数据业务等相关领域市场准入，重点围绕金融、交通、健康、医疗等领域做好国际规则衔接,开展数据跨境传输(出境)安全管理试点；探索建设离岸数据交易平台，以国际互联网转接等核心业态，带动发展数字贸易、离岸数据服务外包、互联网创新孵化等关联业态。

综上所述,笔者认为,多层次数据要素市场是根据数字经济的发展规律和数据要素的特性，建立服务不同区域、不同行业，采用多元化交易模式、提供多样化数据产品和服务的市场结构,根据不同的市场需求可以划分不同的市场。

五、建设多层次数据要素市场的路径

多层次数据要素市场有助于完善数据要素市场化配置体制机制。那么,由谁来建设多层次数据要素市场？多层次数据要素市场的交易主体是哪些？由谁来管理多层次数据要素市场？笔者提出以下建议。

(一)谁来建设多层次数据要素市场？

多层次数据要素市场的建设主体包括中央和地方政府、行业协会、大型互联网平台等。实现可持续、自循环、平衡的数据交易市场必须理顺政府监管部门、数据交易平台和数据服务商等参与方的关系,鼓励和支持多元化数据交易主体参与多层次数据市场体系建设笔者建议,政府鼓励和支持多层次数据要素市场建设，扮演“裁判员”的角色，国有企业、大型互联网平台、科技企业、科研机构才是市场的建设主体。中央有关部门谋划建立3-5个全国性交易中心，但不宜操之过急,应充分论证和精心规划。通过重组原有的数据交易所，吸收大型互联网公司、大型IT厂商、垂直数据服务商、金融机构等主体参与,建设区域性数据市场；新批设的数据交易机构，不应受企业所有制的约束，鼓励和支持平台企业牵头组建。已有的平台类数据交易机构应向场内市场和专业市场方向发展。

(二)谁来管理多层次数据要素市场？

完善统一开放的数据要素市场治理体系，强化中央与地方统筹协调工作机制，建设“全国一盘棋”数据要素市场体系。笔者建议：是成立国家发改委主管的数据要素市场管理机构,建立发改、网信、工信、公安、商务、人民银行、证监会、市场监管等部门参与的数据要素市场建设联席会议制度，统筹全国所有的数据要素市场建设。二是全国性交易所由国务院负责审批,省级政府和大数据管理局负责地方交易所的审批和监管，中央政府对地方大数据管理局实行垂直管理,业务运行脱离同级政府的行政管理框架。三是重塑政府与市场之间的权力结构与功能配置和边界划分,压实政府部门和市场主体对数据治理的主体责任，建立数据交易跨部门协同监管制度。四是改进监管、强化自律，加强数据行业协会建设,推动相关商协会建立数据专业委员会，强化数据交易的技术和产品服务的行业标准建设。

(三)建设多层次数据要素市场的生态

数据流通交易生态是全链条的,需要有采集、聚合、整理、分析、处理、评估、应用、经纪等数据服务商。上海数据交易所提出了“数商理论”,数商是指以数据作为业务活动的主要对象的经济主体,是数据要素一次价值、流通价值和二次价值的发现者、价值实现的赋能者,是跨组织数据要素的联结者和服务提供者。结合数商理论，笔者建议：一是完善和统一数据资源标准、确权互认机制、登记和托管机制、交易规则和监管规则，建立健全各个子市场信息互联的数据交易生态。二是探索建立数据中介服务体系,着力发展数据加工体系、数据托管体系和数据经纪体系,加速数据与经济活动融合和数据的场景化利用。三是加快推动政府、科研、交通、医疗、电力等数据以及互联网平台、大数据公司、跨国机构等社会数据进入交易市场。

(四)打造金融支持数据要素市场发展的体系

数据要素市场与金融市场有高度相似性,两者之间存在同构关系。数据要素市场的发展离不开金融市场的支持,数据要素市场可以借鉴金融市场的融资模式,发展数字资产等金融衍生产品。笔者从推动数据要素市场与金融市场协同发展的角度建议：一是加大数据要素市场与金融市场协同发展的理论和政策研究,关注和探索数据银行和数据信托等金融新业态。二是探索金融业支持数据要素市场建设的路径，提供支付结算、信贷保险、证券期货、信用评级等金融服务，满足数据要素交易流通和市场主体发展需求。三是加强金融市场与数据要素市场的联通互动,支持数据要素在金融领域的金融产品和服务创新。

六、结语

建设高标准的市场体系，提高资源要素的市场化配置水平，是我国经济走向高质量发展道路的关键。建设多层次数据要素市场，有利于满足多层次的需求,增强市场的包容性和适应性，有助于将尚未完全由市场配置的数据要素转向由市场配置,形成互联互通的自由流动的市场化的数据资源体系，有助于实现数据要素资源化、资产化、资本化,促进经济发展质量变革、效率变革和动力变革。在党和国家的统一部署下,多层次数据要素市场的发展与建设,需要遵循“理论突破一顶层设计一示范试点一普及推广一迭代创新”的小步快跑发展策略,通过制度创新和技术创新双轮驱动、跨界融合研究与理论实践结合、顶层设计与基层探索有机结合,打造数据要素市场的“中国方案”。

【作者单位：中央财经大学中国互联网经济研究院】