文章来源：《新华文摘》第11期

一、引言

碳达峰、碳中和目标的提出不仅是中国政府对国际社会的郑重承诺，也是中国经济发展方式的重要转变，将带来广泛而深刻的经济社会系统性变革。中国政府提出2060年前努力实现碳中和的承诺，显然不仅仅是中国自己的事，更是跨越国界、超越我国经济社会发展本身的政治问题。自2021年10月以来，按照党中央部署，我国加快构建碳达峰、碳中和“1+N”政策体系，完善重点领域和行业碳达峰实施方案及其保障措施。其中《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》即“1”，是中央层面推进“双碳”工作的系统谋划和总体部署。《2030年前碳达峰行动方案》是碳达峰阶段的总体部署，N”还包括科技支撑、碳汇能力、统计核算、督察考核以及财政、金融、价格等政策，为落实“双碳”目标提供支撑，形成从中央到地方、从总体到各行业各部门的政策架构。

迈向碳中和目标是一项极其紧迫而又艰巨的社会行动，涉及的行动主体类型多样，利益关系错综复杂。我国能否顺利实现这一重大战略目标，关键取决于各类复杂主体的协调行动。努力争取2060年前实现碳中和首先要厘清错综复杂的各类行动主体之间的关系，分析各类行动主体在实现碳中和目标中所面临的挑战及其可能行动。

二、国内国际两个大局中的碳减排主体和重点领域

（一）国内大局中的碳减排主体和重点领域

应对气候变化、减少碳排放涉及中央政府、各级地方政府、企业公众、第三方机构等众多行动主体，涵盖能源、建筑、交通、金融等不同领域。

本文按照政府、市场、社会三分法将实现碳达峰、碳中和目标的碳减排主体大致归类如下：（1）政府类碳减排主体，包括中央政府和各级地方政府，涉及能源、交通、建筑等职能管理部门；（2）市场类碳减排主体，包括直接承担碳减排任务的企业，也包括间接助力碳减排的金融机构等；（3）社会类碳减排主体，包括广大社会成员及社会组织实现碳达峰、碳中和目标是政府、市场和社会多元而复杂的行动主体互动的结果。

1.政府类碳减排主体：中央政府和各级地方政府

属于政府范畴的碳减排行动主体主要包括中央政府、各级地方政府，涉及各级重点领域职能管理部门。

中央政府既是面向国际社会全面履行碳达峰、碳中和承诺的主体也是推动全国“一盘棋”实现碳减排目标的总揽型行动主体。2015年达成的《巴黎协定》提出设定长期目标、建立自主贡献减排模式等重要内容，自主贡献减排模式意味着各个签约国提出本国应对气候变化的自主贡献。中国在“国家自主贡献”中提出，将于2030年前后使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。既然中国政府明确向国际社会做出了“国家自主贡献”的承诺，也就意味着中国政府必须在国家层面全面履行这一承诺。

中央政府是全面推动实现碳达峰、碳中和目标的行动主体。这一行动主体具有统揽性、综合性、权威性，是一只“看得见的手”，其职责主要是制定实现碳达峰、碳中和目标的规划和行动方案，以及与之配套的各类政策办法等。在2060年前努力实现碳中和这一目标既定的情况下，中央政府不仅要制定规划和政策，还要通过各种形式和方式督促各级政府以及各类行动主体切实履行各自的具体任务和目标，最终实现“净零排放”。

中央政府面对的不仅仅是各级地方政府，还要考虑不同的行业部门。中央政府在制定规划、出台各类政策和办法时，首先与地方政府、各类行业部门等行动主体密切互动，最大化地达成共识并形成方案，引导地方政府、行业部门和企业履行义务，达到碳减排的指标要求，最终落实这些共识和方案的是地方政府、行业部门及各类企业。

地方政府是落实国家碳达峰、碳中和目标任务的责任主体。没有各级地方政府的配合落实，中央政府落实碳达峰、碳中和目标的任务就成为空中楼阁。但是，碳减排的指标下达到各级地方政府时，由于各地经济发展阶段和水平、产业结构和布局、能源结构，以及就业结构的不同，不同地方政府在执行任务中会面临不同的挑战。未来碳减排责任的落实在于各级政府的不断互动、持续调适，既要落实目标责任，又要因地制宜兼顾发展。

2.市场类碳减排主体：企业企业是追求自身经济利益最大化的市场主体，在生产过程中能源的消耗直接导致二氧化碳的排放，因而也是承担碳减排任务的直接主体。不论是生产型的企业还是服务型的企业，都是为消费者提供消费产品或服务。碳排放的压力多由企业，尤其是生产型企业承担。当碳减排目标作为硬性指标下达到企业时，企业一方面在追求自身合理的利润，另一方面通过技术改进、转型升级等各种方式承担相应的碳减排责任。在这个意义上，生产型企业需要逐步改变产品结构，全过程地创新技术，淘汰落后产能，降低能耗，才能推进低碳经济发展，也才能在实现碳达峰、碳中和目标的前提下，实现利益最大化，不被市场淘汰。同时，必须清楚地意识到，由于企业自身追求利益最大化的本能特性，企业与各级政府存在博弈，因而必须落实企业碳减排的主体责任。

3.社会类碳减排主体：社会成员及各类社会组织

广大社会成员构成了一个庞大的消费群体，是消费领域中最大的碳排放主体，因而也是承担碳减排的重要主体。广大社会成员进行着衣食住行等丰富多元的消费选择，消费导致新的需求，新的需求引发生产，消费和生产进一步导致碳排放。迈向碳中和目标要求广大社会成员选择绿色低碳生活方式、消费方式，最大化减少碳排放。

随着应对气候变化越来越成为全社会的共识，越来越多的非政府组织、学术机构、新闻媒体等社会组织通过各种方式和途径，投入应对气候变化的具体行动中，这些社会组织未来将成为实现碳达峰、碳中和目标不可或缺的力量。科研院所和高等院校等科研机构是通过科学技术创新发展来推进低碳经济发展的重要主体，是助力碳减排的重要主体。

4. 碳达峰、碳中和的重点领域。

按照碳达峰、碳中和“1+N”政策体系部署，碳减排涉及能源、建筑、交通等多个重点领域，不仅需要各级政府相关职能部门的引导和监督，也需要各领域企业主体责任的落实。

实现碳达峰、碳中和目标是要逐步减少二氧化碳的排放，直至实现“净零排放”。二氧化碳的排放主要来自煤炭、石油、天然气等化石能源消费。我国能源结构是以高碳的化石能源为主，化石能源占比约85%。在化石能源中，燃烧煤炭所产生的二氧化碳占我国二氧化碳排放总量的70%以上。碳减排达到“净零排放”必须推动以化石能源为主的能源结构转型。我国实现碳达峰、碳中和目标要求各级能源管理部门，尤其是在国家和省级能源主管部门，制定规划，有效引导和调控，逐步有序加大非化石能源的替代力度，从各个环节、层面、领域降低碳排放，确保作为重要碳减排主体的能源部门作出决定性的贡献。

建筑和交通是碳排放的重要领域，涉及承担碳减排任务重要而复杂的行动主体。建筑领域碳排放问题的复杂程度体现在多维度和多阶段。首先，建筑领域碳排放与城镇化过程密切相关，城镇碳排放是碳排放的主体。其次，城镇化率的提升意味着城市建筑总量的扩大。建筑领域的碳排放既包括建筑建造过程的碳排放，还包括建筑运行的碳排放。随着城镇化水平的提高，建筑领域的二氧化碳排放是未来碳排放的重要来源，因而也是碳减排的重要主体。未来建筑领域减排的重点在于尽可能地减少“大建”“大拆”。

交通运输是石油消费的重点行业，也是碳排放的重要来源之一。近年来，我国交通运输行业发展迅猛，石油消费也大幅度增长，交通部门的石油消费量约占全国石油终端消费总量的40%。与此同时，交通领域石油消费导致的碳排放增长迅速。我国交通运输仍处于较快发展阶段，交通运输的需求仍将在相当长一段时期内继续呈现增长态势。因而，交通运输领域要制订实施以道路、航空运输为重点的绿色低碳交通行动计划，才能确保实现交通领域碳减排的任务。

综上，实现碳达峰、碳中和目标所涉及主体具有多元性和复杂性的特点。在实现“双碳”目标工作中，不存在任何独立的个人、独立的单位或者系统、领域等，而是各类主体之间互相交织、互相支撑互相制约。碳减排主体的多元性和复杂性影响碳达峰、碳中和目标的进程和成效，亦决定了其实现过程的复杂性和艰巨性。

（二）国际大局中的碳减排主体。

应对全球气候变化是全球各个国家共同的任务，每个国家都是碳减排的主体。由于发达国家和发展中国家处于不同发展阶段，在环境问题上的历史责任和现实能力的确存在差异，因此要坚持共同但有区别的责任及各自能力和公平原则，特别是发达国家要照顾发展中国家资金、技术、能力建设方面的关切，以鼓励所有国家参与到全球气候治理的行列中。来自全球近200个国家高度关注并积极参与应对气候变化，使得气候谈判成了不同类型国家互动的最活跃、最重要的国际政治舞台，其中发达国家和发展中国家利益诉求不同，其内部又分化为若干小利益集团。

1中国与发达国家应对气候变化的博弈

发达国家既是重要的经济体，也是重要的碳减排主体，更是未来中国与其合作互动的重要主体。发达国家内部在应对气候变化谈判中分化为欧盟和以美国为首的“伞形集团”。欧盟国家的清洁能源占据优势，不仅本身对减排目标的执行到位，还积极督促其他国家减排，可谓国际社会碳减排的“急先锋”。“伞形集团”包括美国、加拿大、日本、澳大利亚、俄罗斯等国。“伞形集团”国家总体上仍较为依赖化石能源，认为减排代价很大，不愿像欧盟国家一样冲在碳减排第一线，在国际谈判中谈谈停停，甚至出现了美国在应对气候变化谈判中曾“两退两进”的窘境。但不管怎样变化，发达国家试图以气候变化问题遏制中国发展的本质始终是不变的。

中国与发达国家互动，应积极引领和督促发达国家承担更多的义务，尤其是要求发达国家从资金技术和能力等方面支持发展中国家，让发展中国家有能力承担相应的减排责任。

2.中国立足发展中国家立场的合作共赢

发展中国家在应对气候变化问题上并非铁板一块，其内部形成了“77国集团和中国”等阵营，以及阿拉伯石油输出国组织、小岛国联盟、雨林国家联盟、最不发达国家集团等“特殊利益集团”。中国在迈向碳中和目标进程中，要加强与发展中国家的互助合作，认真落实气候变化领域南南合作政策承诺，支持发展中国家特别是最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家应对气候变化挑战，履行自身国际社会承诺的同时，也承担相应的国际义务。但是，在应对气候变化的谈判中，一些发展中国家尤其是贫困国家可能不太关注未来排放权的分配，而更为重视的是资金援助问题。中国政府在未来应对气候变化谈判和实践中需要审慎考虑这一问题。

三、碳达峰、碳中和的约束性目标体系

我国实现碳达峰、碳中和的约束性目标体系已经形成。2030年前努力实现碳达峰、2060年前努力实现碳中和是一项系统性工程，也是一个受制于复杂、多元的碳减排目标约束的问题。这些约束性目标互相支撑、互相影响、互相制约，总体性约束目标与碳减排约束目标、支撑性约束目标三者共同构成我国实现碳达峰、碳中和的约束性目标体系，并将制约着各类社会行动主体的行动。

（一）总体性约束目标

2020年12月12日，国家主席习近平在气候雄心峰会上重申“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。这两个目标也是中国政府应对气候变化的雄心目标，本文称之为总体性约束目标。努力2030年前实现碳达峰的目标是可行的，但是，这里面至少有三个变量值得思考。第一，峰值究竟有多高？第二，达峰后，峰值平台期究竟持续多长时间才会下降？第三，达峰前是否会存在各类主体突击性、报复性排放，能否实现尽早达峰、尽低达峰？峰值的高度和平台期持续时间的长度决定了实现碳中和的难度。从碳达峰到碳中和的过渡时间仅仅30年左右，峰值越高意味着到2060年碳排放需要下降的幅度越是陡峭，平台期持续时间越长意味着到2060年实现碳中和的时间越短。由此可见，实现碳达峰的2030年、峰值高度、峰值平台期持续时间的长度以及实现碳中和的2060年四个指标构成了实现碳达峰、碳中和的总体性约束目标。

（二）碳减排约束目标

碳减排约束目标由一系列相互制约的碳排放具体指标组成，碳排放必须实现这些指标。第一，到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上。这是2030年实现碳达峰时，二氧化碳排放量下降幅度的硬性约束指标。第二，到2030年非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，这是从能源角度提出的硬性约束指标。第三，努力争取2060年前实现碳中和，意味着到2060年实现“净零排放”，也是硬约束指标。

碳减排的实质是减少化石能源消费。非化石能源占一次能源消费比重直接关系到单位国内生产总值二氧化碳排放的下降幅度，也关系到碳中和目标的实现。二氧化碳下降幅度、碳中和“净零排放”和非化石能源比重增长幅度这几个指标共同形成了互相制约、互相影响、相互支撑的碳减排约束目标。

（三）支撑性约束目标

实现碳达峰、碳中和目标的难点在于，总体性约束目标、碳排放约束目标要与支撑性约束目标相协调、相适应。支撑性约束目标由GDP年均增长率、城镇化率以及失业率等重要的经济社会指标构成。第一，当前我国经济进入高质量发展阶段，2030年碳达峰之前的这几年，我国的经济增长速度应维持在5.0%~5.5%，甚至在5.5%以上。2030年至实现碳中和的2060年，我国经济同样要保持相当的增速。考虑碳减排等各种因素，结合国内学者的相关研究，2030-2060年的GDP增长率应保持在5%左右。第二，适度的GDP增长率是保障约1.0%的城镇化率增速的重要条件。第三，就业问题是最大的民生问题，也是关乎社会稳定的政治问题。实现碳达峰、碳中和目标的同时，要确保将城镇登记失业率控制在3%~4%、城镇调查失业率控制在5.5%以内。这三个指标共同构成了与碳减排约束目标相关的支撑性约束目标。支撑性约束目标不动摇，是保证国家长治久安、实现社会主义现代化强国的基础。

四、碳减排主体面临的挑战

立足于碳达峰、碳中和“1+N”政策体系和约束性目标体系，分析各类行动主体面临的挑战，有助于正确认识当前我国实现“双碳”目标所要努力的方向和未来的着力点。

（一）国内国外两个大局中政府类减排主体面临的挑战

中国政府在统筹国内和国际两个大局，实现碳达峰、碳中和目标的过程中，面临以下几方面的挑战。

第一，中国政府提出碳达峰、碳中和的目标，不仅是对国际社会的承诺，体现大国担当和责任，而且是自身发展的需要。从国家战略高度推进“双碳”工作，必须坚持系统观念，统筹推进生产方式和生活方式变革。

第二，中国实现碳中和的时间非常紧迫。中国承诺实现从碳达峰到碳中和的时间仅仅30年左右，远远短于发达国家所用时间，并且我国是世界上最大的二氧化碳排放国，也是最大的发展中国家。在短短30年时间内，中央政府既要履行对国际社会的承诺，也要确保经济高质量发展。

第三，中国与美国等发达国家处在不同的发展阶段。我国与欧美国家处在不同的发展阶段、不同的经济增速阶段、具有不同的产业结构类型、不同的单位GDP能耗水平和不同的能源消费结构。我国将在人均GDP相对低的水平下实现碳达峰并进一步实现碳中和目标，面临的压力可想而知。当前我国仍处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步和经济进入高质量发展阶段，面对激烈的国际竞争，发展的任务依然艰巨，必须将“双碳”工作融人高质量发展的进程中。

第四，与国际社会合作应对气候变化同样面临挑战。2015年中国积极参加应对全球气候变化的巴黎会议之后，国际局势不断变化，中国从全球应对气候变化的积极参与者逐步转变为积极引领者。发达国家希望中国更多地承担责任，而中国始终坚持发展中国家的定位，坚持共同而有区别的责任原则，并站在发展中国家立场，为第三世界争取更多的主动和利益，维护发展中国家的利益。发达国家特别是美国往往以应对气候变化为由，设置障碍抑制、延缓中国的经济发展，将应对气候变化演变为地缘政治问题和大国博弈的工具。

（二）能源革命和碳减排责任下重点行业面临的挑战

实现碳达峰、碳中和目标关键在于改变能源结构，有序减少包括煤炭、石油、天然气等化石能源在能源消费中的占比，逐步增加核电光伏发电等新能源，以及太阳能、风能等可再生能源。改变能源结构不仅涉及减少传统能源在目前能源消费中的占比，还涉及与此相关的企业发展以及就业等一系列问题改变能源结构需要推动能源技术革命。在目前化石能源消费总量不变的情况下提高能源利用效率，或者在能源利用效率不变的情况下大幅度减少化石能源消费总量，这就需要通过技术创新进行能源革命。

建筑领域碳减排取决于城镇化的水平和进程，城镇化进程中的建设速度和未来建筑规模的大小是影响碳达峰、碳中和目标实现的关键因素。未来我国城镇化水平还要继续提升，建设速度和建筑规模还会稳步增长。城镇化进程中涉及的重大工程建设必然消耗大量材料和能源，导致大量二氧化碳排放应以绿色低碳的路径推动城市高质量发展。

交通领域的碳排放占全国终端碳排放的15%。从2011年起，交通领域的碳排放年均增速在5%以上。随着经济社会的发展，以及广大社会成员对美好生活的向往，未来我国各类汽车和工程车的数量还会继续大幅度增长，由此将产生大量的碳排放。另外，汽车一交通一能源行业构成了紧密且完整的“碳链条”，经济社会发展需要体量巨大的交通运输，交通运输则需要相当规模的交通工具，也必然需要相应的能源供应，三者相互关联、相互支撑又相互约束，转变交通运输结构和动力对实现碳达峰、碳中和目标至关重要。

（三）倡导绿色低碳生活方式中社会成员面临的挑战

建立在广大社会成员消费观念基础上的消费方式对碳排放具有很大影响。在某种意义上讲，努力实现碳达峰、碳中和目标归根结底取决于广大社会成员的消费方式，消费方式决定了生产方式、产业结构、能源结构等。2060年前努力实现碳中和目标，既要满足广大社会成员日益增长的对美好生活向往的需要，又要倡导绿色低碳的消费方式和生活方式。广大社会成员随着收人水平的提高，私人汽车的数量及使用频率持续增加，这直接导致生活能源消费和相应的碳排放不断上升。特别是广大社会成员的碳减排意识依然薄弱，绿色生活方式仍需进一步倡导和践行。

五、落实碳达峰、碳中和目标的建议措施

实现碳达峰、碳中和目标是一个系统工程，涉及国家发展战略、地方经济发展目标、能源结构转型、产业结构和就业结构调整、新兴领域前瞻性投资，以及个人消费观和生活方式改变等诸多方面。针对实现碳达峰、碳中和目标所涉及的重要主体及其面对的约束性目标体系，本文提出以下建议。

（一）中央政府：加快推动“1+ N”政策体系的部署和考核

（二）社会成员：倡导绿色消费和低碳生活方式

（三）科研机构：加速形成绿色低碳集成技术体系

（四）建筑和交通领域：实现工业文明向生态文明的有序更迭

【作者单位：北京工业大学文法学部】