文章来源：新华文摘第11期

黄河流域是我国重要的生态屏障，也是最主要的经济社会发展空间之一。黄河流域只有坚定不移地走生态优先、绿色发展之路，才能实现以绿色为底色的高质量发展，也才能真正实现流域千秋万代的可持续发展。

一、以水定发展是前提和原则

黄河流域是极度缺水地区，且天然净流量呈减少趋势。水资源短缺成为黄河流域生态保护最大的威胁，而这一突出的生态问题也已经演变为流域高质量发展最主要的制约因素。造成缺水的原因既有先天不足的客观因素，流域产水系数低；也有后天失养的人为因素，水资源过度开发利用。长期以来，沿黄地区在水资源的开发利用和节水保水上做出了很大成绩，也贡献了很多智慧，尽管如此，水资源短缺问题仍然在短期内难以得到根本性解决。贯彻习近平总书记提出的“四水四定”原则，走好水资源集约节约发展之路，将成为贯穿黄河流域生态保护和高质量发展的主线和必须遵循的基本原则。

（一）水资源短缺对黄河流域的主要制约

水资源短缺对黄河流域高质量发展的制约主要体现在三个方面：首先，缺水对流域的生态脆弱性产生了巨大影响。黄河流域大部分河道位于我国西北干旱半干旱地区，这里全年降水量低于全国平均水平，宁夏、内蒙古部分地区甚至不足150毫米。黄河流域不仅降水量少，而且蒸发量大，年蒸发量在1100毫米以上，较长江流域多近200毫米，上游的甘肃、宁夏和内蒙古更是我国年蒸发量最大的地区。这种水量“入不敷出”的自然环境是一些生态脆弱区形成的主要原因，或加剧了原有生态系统的脆弱程度。我国生态脆弱区主要涉及的二十一个省级行政区中就囊括了黄河中上游的七大省区。缺水导致的严峻的生态挑战也形成了高质量发展路上首当其冲的阻力。其次，缺水是造成黄河难以通航的最重要的因素。与长江相比，不能实现大部分河道的通航是黄河的主要劣势。降水量小、蒸发量大、季节性强、含沙量多、断流威胁大的流域水资源供给条件难以满足黄河通航需求。长久以来无法通航的问题很大程度上导致了黄河流域各省区之间互联互通程度不高、经济联系不紧密，从而难以形成流域经济带。这种由缺水导致的区域发展限制阻碍了黄河流域的一体化进程。再次，缺水制约了沿黄地区的经济发展。一方面，作为能源富集区，黄河流域分布的传统能源资源型产业以及依附能源资源形成的重化工业是天然的用水大户；另一方面，作为重要的粮食产区，农业生产需要流域70%以上的用水量支撑，在流域产业结构实现优化调整前，水资源短缺将继续成为流域经济发展的阻碍。

（二）黄河流域水权制度改革的实践

对于黄河天然存在的水量不足的缺陷，我国开创性地实施了南水北调工程，东、中、西三线贯通后能够有效缓解北方地区水资源短缺问题，其中，西线的长距离调水工程主要惠及黄河上游的青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西等省区，为黄河补给水资源。但是，南水北调工程巨大而繁杂，难度大、工期长，尤其是西线工程尚处于综合勘察阶段，虽然从长远来看会受益，但短期内难以解决流域缺水问题。习近平总书记在关于黄河水资源利用问题上强调：“有多少汤泡多少馍。要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展。”

黄河流域被称为中国现代水权制度建设的发源地。新中国成立以来，按照问题导向的思路，流域在水资源利用上创造性地实施了一系列改革举措。20世纪80年代末，为解决水资源供需矛盾，实施了我国大江大河第一个流域性分水方案——“八七分水方案”，沿用至今；90年代末，以解决流域严重的干流断流问题为目的，率先开展了水量调度工作；21世纪初，以宁夏、内蒙古为主急需大力发展工业项目的地区，通过水权转换方式将节约的农业灌溉用水指标转让给工业用水，迈出了我国水权转换的第一步，还进一步开展了水权明晰工作。经过近40年的发展，黄河流域经济、社会、生态发生了显著变化，水沙关系得到明显改善，产业结构由农业主导演变为第二产业和第三产业主导，但生态环境承载力也已经接近上限，水资源利用与保护和经济发展之间关系的复杂程度上升到历史新高度。在黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略的背景下，需要全流域持续深化改革创新，促使水资源科学配置、合理利用、安全有保障，与时俱进地推动全流域水权制度建设。

（三）深化流域水权制度改革的重点任务

由于前期黄河流域水权制度改革大多是问题推动，改革并不完整，甚至有些改革只涉及问题地域或局部地区，因此，深化改革要打破行政区划限制，以流域为单位、以水资源可利用量为约束、以沿黄城市生产生活和生态用水量为主要依据，超前规划、突出重点、总体布局，推动全流域水权制度改革。

科学分配和管理各领域用水量，在生态用水上给予更大保障。生态保护是黄河流域高质量发展的前提和必要条件。黄河流域是我国生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、脆弱性表现最明显的流域，但其生态用水量仅与长江流域生态补水量相当。要加强干支流水量统一调配，在水资源配置科学调整的基础上建立严格的制度性约束。一方面，防止农业用水、工业用水和生活用水对生态用水的挤压，实施生态补水；另一方面，在流域范围内调节降水量时空分布差异而造成的生态用水不足，以保障生态保护的可持续性。

在水资源配置中要更加重视市场机制的作用。尽管水资源具有公共产品的属性，但是黄河流域水资源短缺严重。随着经济社会发展和生态保护对水的需求的增长与流域可利用水资源不足之间矛盾的不断上升，黄河流域水资源的稀缺性越来越强，黄河水的商品属性也越发突显。黄河流域有条件在保持政府对流域水资源初始分配、调借、管理的基础上加强市场机制的作用，特别是在覆盖全流域的水权确权、水价改革、水权市场和排污权市场建设等市场手段的创新发展上下大功夫，增强水权制度灵活性的同时促进流域水资源可持续利用。

用好水权制度引导水资源节约集约利用。在水资源短缺情况短期内难以实现扭转的情况下，节约用水显得尤为重要。流域水权制度建设中，应注重发挥先进地区和用水“大户”的节水示范作用。

二、以城市群为载体实现流域高质量发展

当前，城市群正在成为新时代引领我国区域发展的活跃增长极和承载发展要素的主要空间载体，是支撑我国经济高质量发展的重要平台，黄河国家战略也确立了以城市群为主体形态的流域发展格局。作为发展要素高度集中的空间，城市群将成为黄河流域高质量发展的主引擎。

（一）城市群是流域高质量发展的核心载体

城市群并不是孤立封闭的体系，而是与邻近区域内特别是经济发达的城镇密集区的特定区域范围内不同规模的城市（镇）有着密切联系，依托优越的自然环境基础和发达的交通运输体系以及信息网络形成的一个比较完整的有机整体，是城市发展到成熟阶段的高级空间组织形式。城市群既保持了原有行政区划的独立性，又在区域协同发展上具有更强的可操作性，天然适合作为统筹推进流域高质量发展的切入点。

根据国家“十三五”规划纲要明确的“19+2”城市群格局，沿黄地区主要分布着山东半岛城市群、中原城市群、关中平原城市群和呼包鄂榆城市群、晋中城市群、宁夏沿黄城市群、兰西城市群等主要城市群，是我国城市群分布较为集中的区域之一。沿黄主要城市群涵盖流域九省区上百个城市及县区，不仅人口规模、经济总量占九省区总量的比重均超过80%，还是流域水资源开发利用的主体和造成环境污染特别是水污染的主体。有鉴于此，城市群不仅是一般发展的载体，更是生态保护和高质量发展的载体。

（二）推动流域城市群集约高效发展

黄河流域城市群尽管数量较多，但发展水平和能级并不高，且各主要城市群之间的关系比较松散。以城市群为主体形态实现全流域高质量发展，关键是推动城市群集约高效发展。集约高效发展就是在有限的空间范围内推进自然资源、物质资本、人力资本等资源总量管理、科学配置、质量提升、全面节约、循环利用，通过系统协调、有效投入、规模经营，提高单位资源的产出质效。

实现黄河流域城市群集约高效发展，不仅要因地制宜，根据各主要城市群的地理分布和发展基础分类施策，更要统筹全局，以更高的站位和整体性思维整合全流域资源，集约布局生态、生产、生活，促进流域城市群协同发展。

严守生态红线，为发展打好生态基础。稳定的生态系统是城市群发展的支撑与保障，能够提高自然资源生产要素的质量。黄河流域七大主要城市群分布在上、中、下游，并且同一城市群内部具有地理比邻、生态风貌相似的特点，一方面，要按照上游涵养水源、维护生态系统完整性，中游防治水土流失和荒漠化，下游加强滩区环境综合治理和提高生物多样性的流域生态特征与重点任务对号入座，有针对性地做好城市群内的生态保护工作；另一方面，要以水环境协同治理为切入点，加强城市群之间特别是跨区域、跨流域的城市群之间的协同，逐渐形成地域分明、重点突出、衔接有致、责任清晰、有机统一的流域生态保护的完整体系。

科学规划国土空间，优化发展空间格局。合理的空间布局有利于流域分工和资源配置，搭建起集约发展的主舞台。黄河流域首先要服从《全国主体功能区规划》，按照城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三类开发内容，优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域四类开发方式的科学划分，在限制开发区域和禁止开发区域以最严格的制度做到应保护尽保护，在保护的基础上发展适宜农业或提供更多生态产品；在优化开发区域和重点开发区域所包含的地区以及城市群，基于生态承载能力集聚优质要素，加快推进工业化、城镇化进程。各类功能区各司其职的同时，还应以内在联系为纽带深化优势互补，强化生态功能区和农业主产区对可开发区的生态支撑和生产、生活要素支持作用；反过来，加强可开发区对重点生态功能区和农业主产区的区际利益补偿，形成互补共促的良性循环。此外，单个城市群要在遵循《全国主体功能区规划》的前提下，配合各自城市群总体规划，进一步细化所辖各类功能区的保护和发展路径；要充分利用自有资源和流域资源两种资源建设资源节约型、环境友好型社会，创造更多生态福利绩效，杜绝盲目扩张和无序开发，推动实现可持续发展。

发挥要素集聚效应，促进产业集约发展。产业集约化是城市群集约发展的核心，黄河流域突出存在产业结构偏重、资源依赖性强、同质化程度高的问题。要提高生产要素利用效率，对资源的利用应坚持合理配置、集中利用、规模经营、循环发展的主要原则，重点是向要素集聚要效率，向创新创造要效率。这就要求城市群坚决淘汰落后产能，释放更多有效资源；整合群内优质资源，打造特色优质产业集群，通过产业集群化发展促进要素组合的集结、协调和优化；突出创新引领作用，围绕产业链完善并塑强创新链，提高产业链创新链协同水平，以新理念、新技术、新材料、新工艺推进亩产效率和资源利用率有效攀升。在此基础上，城市群之间要打通要素流通的流域通道，推动产业链跨城市群延伸，将产业同质化的劣势转换为优势互补、强强联合的流域集群式产业链发展新优势。要特别加强能源产业的节约集约化发展，着重调整能源生产结构。城市群要协同优化流域能源产业布局，规范和清理散、乱、小企业，严控“两高一资”项目，系统整合传统能源资源，科学开发新能源资源，集中资源力量形成规模经济，显著提升节能降耗水平。

（三）在绿色发展中打造流域差异化优势

按照生态优先、绿色发展的要求，沿黄地区城市群要从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，以全流域生态保护和高质量发展的系统规划为指导，分类施策，形成“统一中有特色”的差异化竞争优势。对于跨流域广泛的城市群，例如中原城市群（跨五省，流经中游、下游）、关中平原城市群（跨三省，流经上游、中游），其所包含的城市在生态环境、经济基础、地理间距上均存在较大差别，相较其他类型城市群来说，跨区域协同的难度更大，应着重处理好整体性与差异性之间的关系。既要坚持“一张蓝绘到底”的原则，通篇筹划城市群生态保护和高质量发展方案，突出城市群整体特色；又要善于利用城市群内部不同省域和流域各城市在绿色发展方面的特点及长处，推动形成“和而不同、百花齐放”的城市群绿色发展新格局。对于地理位置相对集中的城市群，例如兰西城市群、山东半岛城市群、晋中城市群等，其所包含的城市在各方面差距上相比前者较小，但同质化竞争的威胁更大。因此，要注重深入挖掘这类城市群内部各城市间更为精细的差异化绿色发展潜能，尤其在资源型产业、重化工业这类传统优势产业中加快绿色转型，强化各城市群的优势再造和分工合作；同时，发挥地理位置临近的区域协调作用，推动全产业链绿色协同发展，使各地亮点串珠成链，将城市群打造成各具特色又和谐统一的绿色发展新高地。

在做好传统产业绿色转型的基础上，还要注重培育绿色发展新动能，放大绿色发展优势。在黄河流域探索基于城市群的流域生态产品价值实现机制，应该成为生态保护和高质量发展新的着力点之一。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，要建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿。黄河全流域涵盖多种类型的功能空间，不同类型的功能空间所承担的主体功能和发展路径不同，例如三江源、祁连山等生态功能区以涵养水源、保护生态为主，黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区则是重要的农产品主产区和能源、原材料、基础工业基地。这为黄河流域探索建立生态产品价值实现机制提供了必要的条件。考虑到生态产品价值实现机制在全流域统一推进的难度，应以城市群为单位，开展不同类型生态产品价值实现方式的试点，形成经验后再向流域内适合的地区推广。要在流域主体功能区明确划分、自然资源确权、水资源产权明晰的基础上，根据不同城市群的特点，或建立纵向与横向相补充的生态补偿机制，或引入市场交易机制（例如水权交易制度、排污权交易制度），或研究出台跨区域生态产品价值核算办法并开展市场化试点等，为因做出更多生态贡献而损失部分经济收益的地区提供合理的补偿与赔偿，让造成环境污染和资源浪费的主体承担相应的成本，使绿色发展成果在城市群内部及相互间统筹协调、普惠共享。

三、龙头带动与融合联动相互促进

黄河流域生态保护和高质量发展只有在科学的发展模式下才能顺利实现。纵观国内外区域发展历程和趋势，有效的区域发展模式一般都具备的特征就是“龙头带动＋区域联动”。就黄河流域而言，一方面，发展梯度分明，龙头突出；另一方面，基于生态系统共生的整体性强，且具有一定的经济社会合作基础，互动良好。理清并处理好沿黄地区龙头带动与融合联动这组辩证关系，有利于流域生态保护和高质量发展事半功倍。

（一）龙头带动为流域协同提供动能

根据区域经济学经典理论——增长极理论，经济空间中存在若干中心和极，这些中心和极通常是在一定区域范围内具备良好的区位条件、产业基础、资源禀赋等优势的地区，是区域发展的龙头。龙头地区不仅是增长率先出现的地方，而且通过乘数效应向周边地区扩散，以产业链为主线带动整个区域共同发展。

由于江河航运功能、港口功能以及其他自然因素的限制，黄河流域与黄河在地理位置空间上并不完全耦合，流域城市群呈现出以省会城市而非沿河地区为中心向外辐射的特点。单个城市群的发展往往以中心城市、省会城市为重点，培育1—2个增长极，形成该城市群的龙头。发挥好群内龙头作用，要以增长极为第一动力，通过极化效应充分盘活群内资本、土地、劳动力、人力资本等各类生产要素，发挥扩散效应，带动群内成员城市建立统一大市场，改变“各自为战”的分散式发展格局，实现规模化、集群化的协同发展。

不仅单个城市群，流域城市群整体的集约高效发展同样需要龙头带动。九省区中超过一半位于西部地区，只有山东省位于东部沿海。不仅如此，山东的经济总量长期在全国居于前三位，占沿黄九省区的近三分之一，人才、科技等要素集聚程度和创新能力在全流域也都处于绝对领先水平，山东半岛城市群也在黄河流域生态保护和高质量发展战略中被赋予了龙头定位。

（二）融合联动为流域协同整合力量

龙头地区虽然是流域发展的一个重要引擎，但相对整个流域来说也只是其中一个部分。只有正确处理好整体与部分的关系，通过整合全流域资源并优化资源配置以促进沿黄九省区融合联动，才能达到“1+1>2”的效果，实现全流域的高质量发展。

以流域为地理单位的融合联动，相较一般的区域协同，实现起来更具基础和条件。一是同一流域各省区之间存在天然的水系联系。黄河流域的形成与发展是千百年来中华民族逐水而居的结果。黄河水贯穿九省区上百个县市，流域上游、中游和下游无论在用水量分配、水资源管理还是生态系统修复与保护上都不能独善其身，只有上游水源涵养、中游水土保持、下游防洪减灾协同发力，才能让黄河成为造福人民的幸福河。二是同一流域各省区之间具有相近相通的文化联系。作为中华文明的摇篮，拥有上万年文明史的黄河流域以文化传播和文化传承为纽带，在时间和空间中串起了沿黄各地的“文化珠链”。相同文化根脉下的流域人民在语言交流、生活方式等方面适应性更强，更有认同感和归属感。三是基于水系和文脉渊源的经济联系向纵深发展的空间更大。尽管当前黄河流域各省区之间的经贸关系并不突出，甚至存在产业结构趋同和同质化竞争的问题，但在黄河国家战略背景下，这种天然的和历史的联系使得生产要素特别是核心要素——人才跨省流动的“软限制”更小，随着全国乃至全球要素流动的“硬环境”的优化，“软环境”的作用效果将会越发凸显，也就更有利于流域间的交融与合作。

（三）龙头带动与融合联动共促区域发展

龙头带动与融合联动对于黄河流域生态保护和高质量发展都是不可或缺的力量，按照辩证法中的矛盾规律，二者就是对立统一的一组矛盾体。龙头带动侧重流域内个别增长极的“领军”作用；融合联动则更强调全流域的协同合作。龙头带动和融合联动之间包含着竞争与合作。对于前者而言，需要吸引更多更好的流域资源增强增长极的龙头引领作用，但这种作用又通过扩散效应向其他地区传导，需要全流域协同才能发挥效能；对于后者而言，追求流域均衡发展，又需要在龙头的辐射带动下通过更多正向溢出作用才能更好、更快地实现这种均衡，即带动是为了实现更好的融合，融合需要更强的带动引领。正是这种以差别和对立为前提，在竞争中寻求统一的过程推动着事物的运动、变化和发展，因此，认清并利用好龙头带动与融合联动之间的关系与规律，能够加快黄河流域一体化发展的进程。

四、构筑流域一体化利益共同体

上述分析表明，协同互联是黄河流域生态保护和高质量发展最大的推动力量。要凝聚好这股力量，就必须将全流域结成利益共同体，激发流域一体化的内生动力，其基础和关键就是经济联系。构筑以经济利益为中心的利益共同体是现阶段落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，提高流域高质量发展水平的重要举措。

（一）加强基础设施互联互通

以综合交通体系为核心的基础设施互联互通为沿黄地区交流互动搭建起流通桥梁，是流域一体化发展的“先行性”建设。要有重点、有缓急、有规划地推进黄河流域交通网络加快布局和升级。

（二）巩固提升实体经济

全球大江大河流域的演进历程和世界主要城市群发展经验证明，实体经济是立身之本，而制造业在流域内和城市群的集群化发展是实体经济实力提升的重要因素。尽管黄河流域在我国实体经济发展中具有举足轻重的地位，但产业集群化程度低、集聚效应弱成为制约其实体经济可持续发展的突出短板，亟待补齐。要以市场为导向，构建黄河流域更紧密的商务协作机制；以工业互联网为抓手，推动数字赋能传统产业发展；以产业链为主轴，探索新动能合作空间。

（三）塑强高质量发展增长极

增长极在黄河流域经济高质量发展中扮演着拉动增长和缓解地区发展不平衡不充分的关键角色。提高山东半岛城市群的龙头带动作用，增强山东半岛城市群与流域其他地区之间的利益整合与融合，是推动流域发展水平整体迈上新台阶的应然之举。要深挖鲁、苏、豫、皖四地交界的区位优势与战略优势；增强济南、郑州、西安等中心城市的区域合作。建立制度性城市群一体化发展的交流与合作平台。

（四）促进农业资源优化整合

黄河流域是我国最重要的粮食产品和畜牧产品供应基地，分布着河南、山东两大粮食总产量在全国名列前茅的粮食主产区以及四大牧区中的青海牧区、内蒙古牧区，在我国农业安全与发展上有能力也有义务担起重任。要统筹流域农业资源，构建特色突出、资源互补、区际利益补偿机制健全的流域农业产业体系；加强全流域农业安全领域合作，保障重要农产品有效供应；坚持创新引领，强化黄河流域农业科技合作。

（五）推进构建流域现代能源体系

黄河流域又被称为“能源流域”，流经的74个城市中有36个为资源型城市，煤炭、石油等重要化石能源资源储量在国内首屈一指，是全国最重要的能源供应带。近年来，随着高质量发展目标的推进和实现“双碳”目标的压力加大，构建现代能源体系在黄河流域已是势在必行。要在供给侧强化能源资源统筹开发。消费侧优化能源消费结构。

（六）深化文化资源开发与合作

黄河文化是中华民族共同的精神内核，是中华民族文化自信的重要根基，也是联结沿黄九省区的无形的“中国结”。深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，讲好“黄河故事”，不仅能坚定文化自信、弘扬中华文明，还能走出一条文化致富的流域高质量发展新路子。要做好分类精准挖掘、修复和保护等基础性工作；整合全流域文化资源，打造具有国际影响力的世界级文化旅游带；扩大流域的文化开放，提升黄河文化国际影响力。

【作者单位：山东社会科学院】